韩国新村运动对发展我国农业保险的启示

陈竹

（福建师范大学经济学院，福建 福州 350003）

    ［摘要］韩国自1970年发起新村运动，国家立法支持农业保险的发展，通过农协建立良好的运行模式，建立了补贴和费率优惠机制，强制投保与引导投保相结合，建立国家再保险体系和比较健全的管理体系，使城市和农村社会发展更加协调，为经济持续健康发展奠定了很好的基础。借鉴韩国新村运动及其农业保险的成功经验，发展我国的农业保险，必须建立农业保险法律制度；建立政府政策支持体系；建立巨灾风险防范机制；建立灵活多样的投保模式；建立高效的农业保险监管体制。
    ［关键词］新村运动；农业保险；制度保障；运行模式；优惠机制
    ［中图分类号］ FF840.66 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）09-0090-02
    Abstract： South Korea initiated the New Village Campaign from 1970s. The government passed laws to support development of agricultural insurance and established a virtuous operational model based on the existence of agricultural associations. The government also established a subsidy and preferential pricing mechanism, combining mandatory insurance and voluntary insurance together. It also established a state reinsurance system and a complete management system. As a result, social development in urban and rural areas is more balanced, providing strong grounding for consistent and healthy economic development. The experiences of South Korea′s New Village Campaign and agricultural insurance model indicate that China should legislate to support agricultural insurance development, the government should set up a supportive mechanism, establish a catastrophe risk prevention mechanism, flexible application models and efficient supervision mechanism.
    Key words：New Village Campaign; agricultural insurance; system guarantee; operation model; preferential mechanism

探索建立适合我国国情的农业保险制度是社会主义新农村建设的重要内容，不仅关系到农村经济的发展和农村社会的稳定，而且还关系到国民经济和社会发展的全局。韩国的新村运动中发展农业保险的做法带给我们许多思考，有值得借鉴之处。
一、韩国新村运动回顾
韩国曾经是一个农业人口占总人口70%以上、人均GDP不足100美元的落后农业国家。为改变这种状况，韩国政府自1970年起发起了新村运动。
在初始阶段，新村运动的重点放在了改善农村落后的基础设施方面，并以此作为新村运动的切入点。政府在广泛征求意见的基础上确定了全国适用的16个项目，大多是道路、桥梁、沟渠等农业基础设施和房屋、饮水、电气化等生活基础设施方面的内容。接着将这16个项目按照优先项目排序，由政府向全国3.3万个村庄发放水泥和钢筋，让村民用这些建材改造村内设施，土地、费用、劳动力和工作时间则由村民自行承担。每个村选出两名新村运动领导人，领导村内建设事务。两年后，政府又成立新村领导研修院，对新村运动的村庄领导人进行培训。新村运动在短短几年时间里改变了农村破旧落后的面貌。
上世纪70年代末，政府行政领导退出新村运动运作层面，新村运动开始逐步演变为自发的运动，全国各地以行政村为单位组成了开发委员会主导新村运动，吸收全体农民为会员。运动的主要内容包括农民自发修筑乡村公路、整治村庄环境、改善居住条件、兴办文化事业、关心和照顾孤寡老人等。到上世纪80年代，新村运动逐渐完成了由民间主导加政府支持到完全由民间主导和推进的过渡。在这期间，韩国专门为新村运动立法，对新村运动的性质、组织关系和资金来源等作了详细规定，还成立了全国性的领导机构“新村运动本部”，并逐级健全了新村运动指导网络。
在短短30年内，韩国的农业人口下降到了7%、人均GDP也超过1万美元，不仅粮食产量大幅提高，而且农民收入也随之攀升。事实表明，新村运动对韩国经济社会快速发展和推动城乡协调发展的确发挥了重要作用。
我们需要看到的是，如果缺乏良好的制度保障，新村运动是不可能成功的。在有效的制度保障下，韩国的农村物质
［作者简介］陈竹，现就读于福建师范大学经济学院。
和文化基层设施有了显著改善，发展生产的条件更加充分，农业经济效率有了显著提高。更重要的是，政府虽扮演了决策、组织和监督实施的角色，但不搞强迫命令，而是通过积极引导的方法推动新村运动。这些良好的制度保障都是值得我们借鉴的。
二、韩国新村运动中的农业保险
在新村运动中，韩国建立了适合韩国国情的农业保险制度，包括农业灾害保险（种植业保险和畜牧业保险）和渔业保险制度（渔船保险、渔船员保险和养殖业保险）。当时，韩国的二元经济特征突出，城乡收入差距较大，农村社会老龄化严重，大量农村人口的无序迁徙带来诸多社会难题，对经济和社会的稳定发展产生了不利影响。随着经济实力的增强、财政收入的增加，韩国大力发展农业保险，着力解决城市化、工业化进程中农民的风险保障问题，使城市和农村社会发展更加协调，为经济持续健康发展奠定了很好的基础。韩国的农业保险有以下几个主要特点：
（一）国家立法支持农业保险的发展
为了使农业灾害保险工作得以顺利开展，韩国国会在《保险业法》外，于2001年制订了《农业灾害损失补偿法》，明确了农业灾害保险的政策性性质。农业灾害保险经营也有专门的立法，而且这些法律在颁布以后仍然根据实际不断修改和完善。在渔业保险的立法上，韩国国会于1962年颁布《水协法》，该法排除了《保险业法》对渔船保险的适用，从而排除了商业保险公司在渔业系统的竞争，为韩国渔船保险制度实施提供了政策保证。2003年3月颁布的《渔船员和渔船灾害补偿保险法》，对开展渔船保险业务进行全面规范。这些法律既明确了农业灾害保险、渔业保险经营机构的法律地位，也明确了政府支持农业灾害保险、渔业保险的方式和方法。
（二）通过农协建立良好的运行模式
韩国农业灾害保险体系的建立很大程度上依托农民自愿结合的农协组织。农协组织以本地区农民为服务对象，提供农产品加工、购销、信贷以及医疗卫生、保险等方面服务。而具体业务的运作则由韩国的农业协同组合来完成。韩国农业协同组合在全国范围内形成了网络体系，农业灾害保险是其基层农协经营业务的一个组成部分。而渔业保险则由韩国水协中央会负责，基层市（郡）的94个渔业协同组合作为代理机构具体办理保险业务，既负责政策性保险的经营，又负责商业性保险的经营，两种保险分别单独立账。
（三）建立补贴和费率优惠机制
韩国政府根据灾害发生情况对参与农业灾害保险的农民给予50%～62.2%的保费补贴，而“义务加入制”的渔民的保费也由国库予以补贴。在给予农民保费补贴的同时，韩国政府也给予保险经营机构经营管理费的补贴。这既提高了农民的投保积极性，也提高了保险机构的经营积极性。此外，韩国政府在农业灾害保险方面还采取了一些费率优惠措施。若当年度未出险，在下年度投保时即可享受优惠费率。但在渔业保险上尚无这些优惠措施。
（四）强制投保与引导投保相结合
在韩国，对农民投保农业灾害保险不搞“一刀切”，而是采取对大宗农产品强制投保和对主要农产品引导投保相结合的方式。渔业保险方面也各有差别，渔船员保险则属于强制保险，即渔船员只要出海作业，就必须参加保险；渔船保险属于引导性保险，但只要参加保险即可享有国家的补贴。
（五）建立国家再保险体系
韩国在建立农业灾害保险制度之初，并未建立国家再保险制度，只建立了商业保险公司再保险制度。但是一方面由于农业灾害风险的不确定性，另一方面由于韩国农业灾害保险运作时间不长，基金积累不多，基于这种考虑，政府建立了国家再保险制度。在一般的灾害年份里，农协负担25%的风险责任，商业保险公司负担75%的风险责任。在巨灾年份里，尤其是赔付率超过180%时，国家启动再保险基金，给予赔付兜底。由于韩国开展政策性渔业保险工作比较晚，其再保险工作尚在研究中，有关部门正在讨论有关再保险的方案。
（六）建立比较健全的管理体系
韩国政府将政策性农业灾害保险委托有关机构经营，将直接管理变为间接管理，农业主管部门只组织有关部门对农业灾害保险经营机构的经营情况进行定期和不定期的检查监管，提高了政府效率。具体是由农林部的构造政策课派人每年对全国农业协同组织的农业灾害保险经营进行检查。渔船保险的监管则由政策性保险审议委员会负担，委员会通过对水协中央会政策性渔业保险的经营情况进行审查，根据盈亏情况，确定下年度的保费率。具体监管事务由海洋水产部负责，每年在结算时，海洋水产部都派出专人到水协中央会审查有关业务。
三、发展我国农业保险的建议
借鉴韩国新村运动及其农业保险的成功经验，发展我国的农业保险必须加强制度建设，建立健全各项制度，为农业保险的发展提供制度保障。
（一）建立农业保险法律制度
农业保险的特殊性决定了它对相关法律的依赖程度是相当强的，健全完善的法律制度是农业保险持续健康发展的重要保证。加快推进我国农业保险的立法进程，建立农业保险的法律制度，对农业保险的性质、组织形式、经营原则、保障范围、监督管理等方面作出明确规定，将为我国农业保险的健康发展提供法律保障，使我国农业保险走上规范化、法制化的发展轨道。当前，可考虑在总结各地试点经营经验的基础上先由国务院出台农业保险的行政法规，或由各地出台地方性法规，之后不断总结完善，直至制定《农业保险法》。
（二）建立政府政策支持体系
为推动农业保险的发展，各级政府应加大对农业保险的政策支持力度。一是财政政策方面。调整国家支农资金的支出结构，充分合理运用WTO的绿箱规则，将我国承诺入世后不再对农产品出口进行补贴所节省的资金，用于补贴农业保险的保费和赔款支出。财政补贴对象既可以是农民，也可以是保险公司。对农民、主要是给予缴费(下转第67页）保险研究2007年第9期资料信息INSURANCE STUDIESNo.92007