论我国强制保险立法的完善①

邹志洪1曹顺明2

（1．中国人民财产保险股份有限公司，北京 100052；2．中国再保险（集团）公司，北京 100034）

    ［摘要］强制保险主要是对投保人的强制。强制保险制度的建立有其深刻的合理性基础。在构建强制保险制度时应坚持法定原则、强制原则、基本保障原则、方便受害人获取保障原则及区别对待原则。我国强制保险立法存在较多不足，应从明确立法理念等方面予以完善。
    ［关键词］强制保险；基本理论；强制保险立法
    ［中图分类号］ D922.284 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）09-0068-04
    Abstract： Compulsory Insurance mainly means that insurance applicants are required to buy certain insurance. There are many rationales for the establishment of the compulsory insurance system. While establishing such a compulsory insurance system, we should follow such principles as the principle of statute, the principle of compulsion, the principle of fundamental protection, the principle of convenience for securing compensation, and the principle of differentiation for different cases. There are many defects in the compulsory insurance legislation in China, and this article suggests that we should improve our legislation on compulsory insurance from various perspectives.
    Key words：compulsory insurance；basic theory; legislation on compulsory insurance

一、强制保险的概念
作为法律概念，强制保险一词虽多次出现在相关立法中，我国也已建立了机动车交通事故责任强制保险、道路客运承运人责任强制保险、危险货物运输承运人责任强制保险等诸多强制保险制度，但何谓强制保险，不仅立法未予明确，理论上也是见仁见智。要准确界定强制保险的概念，须理清强制保险强制性的内涵，划清强制保险与社会保险、政策性保险的区别，弄清强制保险的法定性与保险属性。
（一）强制保险强制性的内涵
强制保险强制性的内涵，即强制保险是对谁的强制。在我国已实行的强制保险制度中，机动车交通事故责任强制保险既包括对投保人的强制，也包括对保险人的强制；道路客运承运人责任强制保险、危险货物运输承运人责任强制保险等仅是对投保人的强制，不包括对保险人的强制。在境外，机动车交通事故责任强制保险一般是对投保人的强制，保险人无义务必须接受投保人的投保。而且，强制保险制度的立法目的是保障相关事故受害人依法得到基本赔偿，只要强制投保人购买特定保险即可实现这一立法目的，至于强制保险的供给，完全可通过市场的方式解决，故无强制保险人接受投保的必要。因此，强制保险的强制性，应体现为对投保人投保的强制，而不包括对保险人承保的强制。
（二）强制保险与社会保险的区别
社会保险是指“国家以立法的形式强制实施,为劳动者在遇到年老、失业、疾病、生育以及遭受职业伤害的情况下提供必要的物质帮助,以保障其基本生活需要的社会制度”。“社会保险强调国家、用人单位和个人的共同责任，保险基金由三方共同筹集。”从该定义可知，社会保险的立法目的是保障劳动者的基本生活需求，保障对象是全体劳动者，保险基金由国家、用人单位及个人三方筹集。强制保险的立法目的是保障特定事故受害人依法得到基本赔偿，保障对象是特定事故受害人，保险基金由特定事故的潜在责任人交纳的保费形成。可见，强制保险与社会保险在制度构建目的、保障对象、保险基金来源等基本方面均有本质不同。
（三）强制保险与政策性保险的区别
政策性保险是指“在一定时期、一定范围内，国家为促进有关产业的发展，运用政策支持或财政补贴等手段对该领域的风险保险给予保护或扶持的一类特殊形态的保险业务。”从该定义可知，政策性保险的目的是促进有关产业发展，在政策性保险经营中国家会以优惠政策或财政补贴等方式予
［作者简介］邹志洪,法学博士，现任中国人民财产保险股份有限公司法律部总经理；曹顺明，法学博士，现任中国再保险（集团）公司发展改革部法律处高级经理。
以保护或扶持。可见，政策性保险的目的与强制保险不同，且政策性保险并不强制投保人进行投保。因此，强制保险与政策性保险不同。当然，鉴于强制保险的目的是保障特定事故受害人，为鼓励投保人投保和保险人承保，有的国家和地区对强制保险的经营给予一定政策优惠和扶持，因此可能会体现出一定的政策性，这是强制保险与政策性保险相似的地方，但从本质上看，此二者仍有很大不同。
（四）强制保险的法定性
强制保险强制投保人购买某种保险，是对投保人契约自由的一种限制，因此须依法设定；强制保险的目的在于保障特定事故受害人，而该受害人并不参与强制保险合同的订立，为确保此制度目的之实现，须以法的形式对强制保险合同的内容进行相应规范，即须依法运作。此即强制保险的法定性。
（五）强制保险的保险属性
强制保险的正当性主要在于保护特定事故受害人，其立法目的主要在于保障特定事故受害人依法得到基本赔偿，同时也转移加害人对受害人的赔偿责任风险。这只有当强制保险为责任保险时才能实现。因此，从保险属性上看，强制保险应为责任保险。
综上，所谓强制保险，是指国家为保障特定事故受害人依法得到赔偿，通过立法要求投保人必须购买的责任保险。强制保险具有法定性、强制性与责任保险的属性，与社会保险、政策性保险不同。
二、强制保险的合理性基础
契约自由是近代民法的三大基本原则之一。依此原则，任何人均有权决定是否与他人订约，有权决定是否购买保险，他人对此无权置喙。然而，强制保险制度却强制投保人为自己所有或管理的财产、为自己的特定行为购买责任保险，这似乎违反了法律的基本原则。在自由越来越被重视、法治越来越被强调的今天，世界上之所以还会有越来越多的国家实行强制保险制度，其合理性基础主要有：
（一）权利社会化观念是建立强制保险制度的思想基础
权利本位思想的兴起及在立法上的确认，对于保护私有财产权，鼓励自由竞争，促进资本主义经济发展起到了巨大的推动作用。但19世纪中叶以后，随着资本主义由自由竞争时期向垄断时期过渡，特别是由于私有财产权绝对与契约自由原则的长久实行，以强凌弱、劳资冲突、贫富悬殊等问题日渐突出，于是权利社会化思潮乃应运而生。相应地，立法思想也由权利本位过渡到社会本位，契约自由开始受到一定限制，所有权绝对原则不断被修正，无过失责任适用范围逐渐扩大，弱者权利保护不断强化，民法理念亦由追求形式正义转向追求实质正义，社会公平和实质正义等现代法律理念深入人心。依权利社会化观念，为追求社会公平和实质正义，在一定情况下可以部分牺牲契约自由原则而对投保人订立、解除保险合同甚至确定保险合同内容的自由加以限制甚至剥夺。
（二）保障受害人得到基本赔偿是建立强制保险制度的人文基础
人身权、财产权等权利不受非法侵犯，以及受到侵犯时有权得到救济，既是公民的一项重要民事权利，也是国际人权文件所确立的基本人权。《联合国人权宣言》第3条规定，“人人有权享有生命、自由和人身安全。”第8条规定，“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”然而，法律规定加害人对受害人负赔偿责任并不意味着受害人能够实际获得相应的赔偿。事实上，受加害人赔偿能力不足等因素制约，二者之间存在很大差距，现实中大量发生的加害人依法应负赔偿责任而受害人却得不到实际赔偿的“法律白条”即为明证。因此，为确保受害人在遭受特定事故损害时能够获得最基本的赔偿，有必要引入强制保险制度，要求拥有特定财产、从事特定行为的人购买一定的责任保险，当该财产或特定行为造成他人损害时，由保险人负责对受害人予以基本的赔偿。
（三）利益平衡是建立强制保险制度的哲学基础
马克思在《资本论》中指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。耶林认为，法律的目的在于实现社会利益，其手段是通过报偿实现个人与个人、个人与社会的利益平衡。在整个经济生活中，利益平衡是法律控制社会的手段。事实上，法律是利益平衡的产物，是利益平衡的艺术。在社会经济生活中，一些人拥有特定财产、从事特定行为并享受其利益，当这些财产或行为造成他人损害时，其应依法对受害人予以赔偿。此时，社会经济生活参与各方的利益是平衡的。然而，如果加害人无力赔偿或受害人求偿成本过高，则会导致他们之间利益关系的失衡。强制保险制度旨在通过要求可能造成他人损害之人购买一定的责任保险，避免此种利益关系的失衡。
（四）迅速处理事故纠纷是建立强制保险制度的经济学基础
经济学是研究效率的科学，效率是经济学追求的重要价值。在发生特定事故时，如缺乏责任保险，由于责任人须自己最终承担赔偿责任，故多希冀承担的责任越少越好。表现在行为上，便是想方设法推诿责任，这必将延长事故纠纷的处理时间，增加处理成本。相反，如果责任人已通过保险将赔偿责任转移给保险人，由于责任的多少与其并无直接利益关系，故多愿意尽快处理事故纠纷。因此，强制保险制度有利于提高处理事故纠纷的效率，降低纠纷处理的整体成本。另外，事故纠纷的迅速处理又有利于特定事故受害人得到及时的赔偿，避免了19世纪英国政治家威廉?格拉德斯通所谓“迟到正义为非正义”情形的发生，最终有利于正义的伸张。
①国家社会科学基金项目：《中国机动车强制保险制度研究》，批准号：06CFX018。（五）权利有边界是建立强制保险制度的宪法基础
“世上没有不受限制的权利与自由”，这是万古不易的真理。现代宪法在明文肯定公民基本权利之存在与价值的同时，也都或多或少地对公民基本权利予以限制。正是基于宪法关于没有不受限制的权利与自由这一基本规定，国家的其他相关法律才可能对公民和法人、非法人组织的契约自由进行适当限制，要求他们依法购买相应的保险。
三、强制保险的基本原则
基于强制保险制度的正当性，构建我国强制保险制度时应遵循以下基本原则：
（一）法定原则
法定原则有两层含义：一是强制保险的设立必须由法律规定；二是法律可根据具体情况对强制保险的经营原则、监管及合同内容等作出具体规定。如前所述，必须购买特定强制保险是国家基于平衡投保人与特定事故受害人之间利益而对投保人施加的一种义务，其是对投保人自由与权利的一种限制，因此其设定须十分慎重。在我国，根据《保险法》规定，只有法律、行政法规才有权设定强制保险。另外，由于强制保险主要是对投保人购买保险的强制，为平衡投保人与保险人之间的利益关系，有时法律须对涉及面广、对投保人影响较大的强制保险的经营原则、合同内容及监管等予以明确。
（二）强制原则
建立强制保险制度的根本目的，是通过要求特定财产的所有者或管理者、特定行为的实施者购买一定保险的方式以提升他们的财务能力，从而为特定事故受害人提供必要的保障。购买保险是需要成本的，故如无相应强制措施，许多人不会主动购买，相应地国家设立强制保险制度的目的也易落空。因此，要真正实现建立强制保险制度的目的，在构建强制保险制度时，必须坚持强制原则。这种强制性，既表现为对投保人投保的强制，也可表现为对合同内容等的强制。
（三）基本保障原则
从社会制度的设计角度看，合理的社会风险防范和风险化解机制应是一个由多层次、保障范围和保障程度不同的保障系统组成的体系。对交通事故等特定事故受害人的保障也应如此，不可能由某一项保障制度对其进行全部补偿，而应由社会救助、社会保险、强制保险、补充商业保险、加害人赔偿等制度予以保障。其中，强制保险为受害人提供的是基本保障，属于事故受害人保障体系中较低层级的组成部分。这表明，国家实行强制保险制度之目的并不是要保证特定事故受害人所受全部损害均得到赔偿，而是为特定事故受害人提供基本保障。因此，在建立强制保险制度时，必须遵循为受害人提供基本保障的原则。例如，在日本和我国台湾地区，道路交通事故责任强制保险只负责赔付人身伤亡损失，不负责赔偿财产损失。
（四）方便受害人获取保障原则
设立强制保险制度的初衷及重要目的是为了使特定事故受害人能够得到基本保障。因此，在构建强制保险制度时，必须充分考虑受害人利益，特别是应便于受害人获取保障。便于受害人获取保障包含两方面的意思：一是在实体上，强制保险的保障范围应较广，保险条款约定的责任免除情形不能过宽；二是在程序上，应尽可能地方便受害人获取基本保障。
（五）区别对待原则
区别对待原则，是指对不同的强制保险，应根据具体情况进行不同的具体制度设计。例如，在强制性方面，对设立目的仅为保障受害人获得基本赔偿的强制保险，可由投保人在购买保险与提供财务担保等之间进行选择；对设立目的兼有保障受害人获得基本赔偿与快速处理特定事故的强制保险，则不宜允许投保人进行前述选择。在强制保险的具体内容上，对涉及面广的强制保险，宜进行详细、具体的规定；对涉及面窄的强制保险，可作较简单的规定。
四、我国强制保险立法的现状与不足
（一）我国强制保险立法的现状
在我国，建国初期即开始以立法方式强制特定人购买一定的保险，如1951年4月24日，当时的政务院财政经济委员会发布了《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。据中国保监会2004年《关于积极推进责任保险发展有关问题的通知》统计，截至2004年6月，我国有《保险法》、《海洋环境保护法》、《道路交通安全法》、《煤炭法》、《建筑法》等五部法律；《内河交通安全管理条例》等五部行政法规；《液货船水上过驳作业安全监督管理规定》等13部行政规章；《河北省旅游条例》等14部地方性法规和地方规章对强制保险作了规定。在前述37部法律文件中，除《保险法》仅规定强制保险条款、费率的审批而未对具体的强制保险进行规定外，其余36部法律文件均属对具体强制保险的规定。分析前述立法文件，可知我国强制保险立法有以下几个特点：
1．强制保险立法的法律层级多，既有法律、行政法规，也有部门规章、规范性文件及地方性法规和地方规章，但主体性法律文件是行政规章、地方性法规和地方规章。在前述36部规范具体强制保险的法律文件中，有13部为行政规章、14部为地方性法规和规章，法律与行政法规总共仅9部。
2．强制投保人购买的主要是责任险，也有少部分意外伤害保险、财产损失保险和医疗保险。在前述36部规范具体强制保险的法律文件中，有33部涉及责任保险，6部涉及意外伤害保险，3部涉及财产损失保险，1部涉及医疗保险。
3．多数立法要求义务人须购买特定保险，少数为义务人提供了在购买特定保险与提供其他财务保证之间进行选择的权利。在前述36部规范具体强制保险的法律文件中，有26部法律文件要求义务人须购买特定保险，10部允许义务人在购买特定保险与提供财务保证、提取职业责任风险准备金等之间进行选择。
4．多数立法只规定了义务人应投保某种保险，而未规定该保险的具体内容、监管、违反义务的法律责任等，也未发布相关规定对这些问题作进一步明确。
（二）我国强制保险立法的不足
1．欠缺成熟的立法理念和清晰的立法思路。一般而言，要制定出一部善法（包括某一好的法律条文），首先应明确为什么要制定该法（法条）、如何制定该法（法条）等基本问题，即应有成熟的立法理念和清晰的立法思路。反观我国强制保险立法，由于对强制保险制度的正当性、基本原则等问题缺乏深入研究，也未形成特别清晰的思路，故在立法上，一方面是对强制保险的设立、内容及监管欠缺基本性规定，另一方面是有关具体强制保险的规定过于粗糙、欠缺操作性。例如，绝大多数立法仅规定义务主体应投保某种保险，而未就投保的数额、承保范围等作规定，特别是将一些本应强制义务人投保责任保险的情形规定为强制义务人为他人办理意外伤害保险。①
2．政出多门，多龙治水与无龙治水并存。强制保险的理想监管模式应是由投保义务人（或相应事项）的监管部门负责监管投保义务人是否投保强制保险，保险监管机构负责监管强制保险业务。但无论如何，强制保险的投保、强制保险的业务均应有相应机构进行监管，且此种监管机构应是唯一的，否则即会出现监管真空或监管冲突。在我国现有的强制保险立法中，有的未规定强制保险投保监管或强制保险业务监管；有的则由多个监管机构对同一事项进行监管。
3．重立法轻执行。据不完全统计，我国涉及具体强制保险的立法文件多达30多部，内容涉及道路交通事故、公众责任等多个方面，不可谓不多。但这些规定的执行情况如何？仅就机动车第三者责任保险而言，在2006年7月1日《机动车道路交通事故责任强制保险条例》实施前，全国有26个省根据地方性法规或规章实行了机动车第三者责任强制保险，但承保率仅有30%多。这表明，在强制保险制度的构建中，我国存在重立法、轻执行的情况。
4．立法技术落后。这主要表现在：一些强制保险规范缺乏法律后果的规定；缺乏监管的规定；未分清责任保险与意外伤害保险的差别。
五、完善我国强制保险立法的建议
（一）明确立法理念，理清立法思路，增设强制保险的一般规定
要完善我国强制保险立法，当务之急是应加强强制保险的基础研究，明确立法理念，理清立法思路。这既有赖于理论界的努力，也有赖于立法者将这些研究成果以法的形式确立下来，即将先进的强制保险立法理念与立法思路以增设强制保险一般规定的方式明确下来。事实上，在境外立法中并不乏强制保险一般性规定的立法例，如《德国保险契约法》即对强制保险合同的一般性问题作了专节规定。
（二）允许地方性法规设定强制保险
依《保险法》第11条规定，只有法律、行政法规才有权设立商业保险性质的强制保险。然而，首先，我国幅员辽阔，各地地理、经济、社会、文化等情况差异巨大，规定法律、行政法规才能设立强制保险既要求过苛，也不利于实现强制保险的立法目的。其次，《立法法》第64条规定，“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”可见，只要国家无禁止性规定，地方性法规可以设立强制保险。因此，将来应通过修改《保险法》等法律，允许地方性法规设立强制保险。
（三）明确强制保险的统一监管机构
国家设立强制保险制度的目的，主要是为了保护特定事故受害人的利益，但受害人并不参与强制保险合同的订立；强制保险制度要求投保人必须购买一定的责任保险，投保人在是否订立强制保险合同方面并无选择权。因此，在强制保险制度下，特定事故受害人、投保人均处于相对弱势地位。强制保险的这一特性，决定了必须加强强制保险的监管。由于我国强制保险的性质并不尽属商业保险、相关强制保险立法多未明确强制保险的监管机构，一些强制保险事实上监管并未到位。缺乏相应的监管，一方面容易导致特定事故受害人、投保人利益受侵犯，另一方面也不利于强制保险制度的贯彻落实，易导致强制保险立法目的落空。因此，将来宜通过修改《保险法》，扩大保险定义，将其范围由“商业保险行为”扩大至除社会保险以外的所有“保险行为”，从而将强制保险全部纳入保险监管机构的监管范围。
［参考文献］
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［7］姚彬．法与利益．http://www.jcrb.com/zyw/n119/ca498172.htm．
［编辑：李芳］
① 例如，《建筑法》第48条规定，“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。”保险研究2007年第9期法律经纬INSURANCE STUDIESNo.92007