海洋环境责任保险制度边界与运行机制

郑冬梅

（厦门大学，福建 厦门 361005）

    ［摘要］随着人类对海洋认识的深入，海洋经济活动越来越多，海洋环境污染与生态问题日益凸显，如不科学管理必将加速其恶化。因此，调动经济、行政和法律的综合手段，切实解决海洋环境问题是确保海洋可持续发展的当务之急。可采取以下手段建立我国海洋环境责任保险的运行机制，即完善法制化管理机制；建立共保机制；建立协调分工机制。
    ［关键词］海洋环境责任保险；制度边界；运行机制
    ［中图分类号］ F840.69 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）09-0022-04
    Abstract： With development of human understanding of the ocean and growing oceanic activities, the issue of ocean environment pollution and its ecological situation is catching more and more attention. If, left without action, this situation will go from bad to worse. Therefore, to mobilize economic, administrative and legal means to properly solve the ocean pollution issue has become a pressing issue. The paper focused on the basis to establish the ocean pollution liability insurance system, defining the role of such a system and its system border, and elaborating on the uniqueness and operation mechanism of it.
    Key words：ocean pollution liability insurance; system border; operation mechanism

海洋自然环境的客观发展与人类疯狂开发利用之间的矛盾越来越凸显，使得海洋环境污染日益加剧，生态破坏愈趋严重。《2006年中国海洋环境质量公报》数据显示，2002年～2006年，全国海域未达清洁海域水质标准的面积年平均约为15.5万平方公里。其中，近岸未达到清洁海域水质标准的面积平均为11万平方公里，约占我国近岸海域总面积的55%，占近岸功能区总面积的60%。人类直接或间接地把物质或能量引入海洋环境（包括河口湾），以致发生损害生物资源、环境（包括河口湾），危害人类健康，妨碍包括渔业在内的海洋活动，损坏海水使用品质和减损环境质量等有害影响。有关海洋环境权益受到损害的事实不断增多，海洋环境侵权现象及救济已经成为当前和今后我国的一个社会问题。海洋环境侵权的公害性呼唤海洋环境责任保险的制度设计与运行。加快发展海洋环境责任保险对于统筹海陆经济一体化发展、海洋资源利用与环境保护、海洋资源与环境开发的协调和可持续性方面具有重要意义。在责任保险对海洋环境制度上的保护方面，目前我国还只体现在船舶油污责任保险方面，其涉及面十分狭窄，深度也很不够，海洋遭受的损害并不仅仅限于油污染，还有诸如工业污水排放、海洋工程、固体废物污染等。因此，我国保险业界需要开拓视野，厘清制度的边界，建立完善海洋环境责任保险运行机制。
一、海洋环境责任保险
海洋环境责任保险可归属于责任保险，根据环境责任保险的一般定义，海洋环境责任保险是指以被保险人因污染海洋环境而应当承担的保险单约定的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险。历史地看，它是由公众责任保险和船舶保险发展形成的新险种。公众责任保险单承保被保险人因污染海洋环境而承担的赔偿责任，但一般限于被保险人污染海洋环境而造成的突然发生的损害事故。
在美国，1966年以前，事故型公众责任保险单承保环境侵权责任；1966年~1973年，公众责任保险单开始承保因为持续或渐进的污染所引起的环境侵权责任；但1973年以后，公众责任保险单将故意造成的海洋环境污染以及渐进的污染引起的海洋环境侵权责任排除于保险责任范围之外。最早以前的船舶保险仅限定在发生在海上运输中、与船舶有关的船舶侵权行为，是不包含海洋环境责任的。随着现代海上活动日趋多样化、复杂化，除传统海上运输外，还包括海底采矿油气勘探开发及海上倾废等活动。这些作业过程中所带出的有毒物质、油类及其他废料；以其它方式有意向海洋处置、弃置废弃物和其它物质等，均会造成海洋环境污染，严重地侵害了国家、集体及个人的合法权益，引起各国政府的更多关注，而且“使航行更安全，使海洋更清洁”是国际海事组
［作者简介］郑冬梅，厦门大学博士后研究人员，福建省委党校教授。
织（IM0）的两大目标。因此，政府不仅为了防止或减轻海洋污染危险，对被保险船舶造成的损害将在船舶保险单项下给予赔偿，而且为了防止或减轻对环境的损害，对被保险船舶所造成的环境损害也将在船舶保险单项下给予赔偿。但面对海洋环境责任保险巨额赔偿，迫使保险商对海洋环境责任保险越来越谨慎，保险人不得不将船舶保险与海洋环境责任保险分开，并且对于海洋环境责任保险的赔偿限额给予了严格的限定。IM0的《国际油污损害民事责任公约》要求对船舶可能造成的海洋污染必须进行“强制保险或财务担保”。
二、海洋环境责任保险的制度边界
制度的边界受制于制度的功能。海洋环境责任保险制度具有保护第三人或者社会公众利益的功能和维护社会稳定、环境保护功能，这就决定了其应有的幅度和深度，即制度边界。但是，我国现行的海洋环境责任保险仅限于船舶油污染、海上石油勘探，就是油污责任保险也只是针对“2000t以上的散装货油的船舶”。而且在实际操作中缺乏力度，往往落空。制度边界太过狭窄，海洋环境责任保险制度难以满足海洋产业勃勃发展所产生的新要求，这也是海洋环境问题日趋严重的重要原因之一。因此必须实事求是地廓清和确定海洋环境责任保险的制度边界。可以探讨把流域环境责任保险、海洋工程责任保险、海洋倾废责任保险纳入包括船舶等油污染在内的海洋环境责任保险体系。探索保险项目、保费水平、保险范围和保险对象的具体边界。这样才能够更好地发挥海洋环境责任保险制度应有的功能作用。
（一）保险项目的边界
作为一种特殊的救济制度，海洋环境责任保险制度的保险项目应包含所有引发海洋环境污染、生态破坏以及第三人或社会公众利益损失等企业、组织行为，所有海洋环境侵权都必须而且能够得到补偿。基于这一制度底线，海洋环境责任保险项目应该有：油污责任保险、流域环境责任保险、海洋工程责任保险、海洋倾废责任保险四大块。其中油污责任保险将船舶可能造成的油污染和从事海洋石油勘探、开发的企事业作业者的污染损害责任保险并为一类。海洋工程责任保险根据海洋工程的定义，具体包括：围填海、海上堤坝工程；人工岛、海上和海底物资储藏设施、跨海桥梁、海底隧道工程；海底管道、海底电（光）缆工程；海洋矿产资源勘探开发及其附属工程；海上潮汐电站、波浪电站、温差电站等海洋能源开发利用工程；大型海水养殖场、人工鱼礁工程；盐田、海水淡化等海水综合利用工程；海上娱乐及运动、景观开发工程等的环境责任保险。可以把与海洋密切相关的流域环境责任保险归入海洋环境责任保险，理由是千万条江河流归大海，海洋污染的60%来自陆源污染，只有把流域陆源问题与相对应的海洋环境问题统筹起来，才能全面掌握海洋环境污染状况，有利于保护社会公众利益和海洋生态环境。同时，这也符合“河海统筹、海陆一体管理”的新理念，当然，如何理顺关系、实施运作需要考虑和解决的问题还很多。
（二）保费水平的边界
保费水平的边界决定着保险范围的大小和制度实施的效果。保费水平高低与风险大小有一定的相关性。保费水平的边界的确定源于海洋环境责任保险制度的目标。海洋环境责任保险制度的根本目标是什么？有人认为是保障受害人因环境损害所获得的赔偿落实，有人认为是保证企业不因环境损害赔偿而陷入困境。在前者的观点中，保费标准的制定依据是受害人获偿要求，在后者的观点中，保费标准的制定依据是企业生产不受影响，即企业的承受能力。笔者认为，在上述两因素达到协调的同时，还要考虑承保公司的性质、赢利和意愿因素。如承保公司作为商业性保险公司，他需要一定赢利及发展。所以海洋环境责任保险制度的保费水平的边界底线是保险公司不能亏本，否则没有任何公司愿意承揽保险业务而发生“惜保”。而保费水平的边界上线是投保企业最大承受能力下的受害人损害的应有赔偿。如承保公司作为政策性保险公司，则可以弱化赢利因素，其他因素相似，以厘定保费水平的边界。同时，可以参考以美、德、英国为首的西方发达同家在保费水平确定上的经验做法，逐步建立平衡比较机制对保费水平进行动态调整。
（三）保险范围的边界
海洋环境污染事故可以分为突发性的环境污染事故和累积性的环境污染事故，相应的责任保险的保险范围也应包括这两个方面。但是我国目前把环境责任保险的范围严格限定在突发性污染事故造成的民事赔偿责任的范围内，这显然不能适应我国日益增长的环境索赔和海洋环境压力的要求。因此有必要将累积性环境污染事故造成的民事赔偿责任也纳入我国海洋环境责任保险的承保范围内。原因如下：一是累积性环境责任风险的承保符合保险利益原则。二是累积性环境责任风险，由于其确定性和污染结果产生的周期较长，因此一般情况下，一旦这种累积性的环境污染事故发生，造成的损害往往很严重，企业的赔付金额也很庞大。如果没有相应的保险，赔付对排污企业来说是致命的，而且也会使得企业逃避对这类存在累积性环境责任风险的行业进行投资，从而影响经济的发展。三是累积性环境责任风险的承保虽然有很大的风险，但只要制度安排合理，累积性环境责任风险是可承保的。这种制度安排就是累积性环境责任风险由政策性的承保机构承保而非由商业性的保险公司承保。可通过规定强制保险，提高保费水平来实现对这类存在累积性环境责任风险企业的责任分担。我国海洋环境责任保险的承保主体根据保险范围的类型，应该包括两类：一是商业性的保险公司，主要承保突发性的环境责任风险。二是政策性的保险机构，是政府设置的专门从事环境责任保险的机构，承保累积性的环境责任风险。
（四）保险对象的边界
作为一种制度安排，海洋环境责任保险制度必然会存在一定的作用对象。保险对象理论上要覆盖全部涉海排污企业，但实际上只能针对不同行业、不同企业层次性地操作。首先是污染严重、生态损害较大的企业适用强制责任保险，如滨海化工、石油、印染、核燃料生产、有毒危险废弃物的处理、大规模的海岸工程等，因为这些行业对人体和环境的危害程度极高，一旦发生事故，可能要损失巨额财产，而对环境的危害也会呈现出渐进的、持续危害，对这类企业的承保机构，可采取美国式的专门保险机构，由国家财政予以支持。其次是污染严重、规模不大的企业适用强制责任保险。因为这些企业规模不大，技术和设备方面又缺乏足够的安全保障，很容易造成疏忽和意外，而一旦发生事故，囿于其财力，无法独自承担损害后果。第三是其他污染较轻的企业适用任意责任保险，如餐饮、娱乐、商业等行业。任意责任保险模式在对受害第三人的保障力度上明显地弱于强制责任保险模式，但是，这种模式比较自由和宽松，对国家的依靠力也比较小，可以由商业性保险公司承保，由其自由决定一些除外责任和保险费率，体现一种市场化运作。如果操作得好，也可以开辟出一块新的保险业务增长点。
此外，还应明确责任限额、索赔时效等的边界。总之，根据制度的作用范围来确定边界，尽可能把海洋环境侵权责任全部纳入责任保险，把保费水平定在一个经济、合理、有效的尺度，区分突发性环境责任风险和累积性环境责任风险的保险范围，扩大推行强制保险对象。海洋环境责任保险制度应和其他环境责任保险制度相互衔接和协调。
三、海洋环境责任保险的特殊性
虽然海洋环境责任保险应当遵循责任保险的基本制度，但是由于海洋环境具备的特有自然环境因素（浪、流、风、光、温度、湿度）、物理因素（扩散、挥发、沉降、吸附、释放）、化学因素、生物因素的作用导致各类污染物的迁移、扩散、转化等，使得海洋环境侵权具备不同于一般环境侵权的特殊特征，决定了海洋环境责任保险与其他责任保险有许多不同。
（一）保险人利益的不确定性
与一般的保险相比较，海洋环境责任保险利益的存在要复杂得多。因为，海洋环境侵害的发生既有立即显现的，比如突发性的海洋环境污染事件，如海上溢油，但也有累积性的海洋环境侵害，其中往往涉及环境因子的自然作用，有些还可能有累积迁移转化的过程。在这一过程中，从何时起确认侵权责任往往难以判断，且海洋环境侵害还往往具有连续性，其不确定性往往使保险人对被保险人发生在保险单有效期内的污染而造成的损害无法把握。
（二）保险承保的有限性
海洋环境污染造成的损害具有广泛性和不确定性，要想满足受害人的损害赔偿要求，往往需要巨额资金。另外造成环境污染的原因可能非常多，保险公司在调查和赔付过程中须付出大量人力和物力，进一步加大了环境责任保险的风险。保险人为保障自身利益，往往对承保责任和范围作出严格规定。在美国的公众责任保单和欧洲的第三人责任保单中，都含有突然和意外发生的污染，均属于除外责任。譬如由于废液、废气、废渣等的排放和处理，空气、水、土壤等的污染所致的人身或财产损害，都不属于保险责任范围。
（三） 海洋环境责任保险不适用保险业中的近因原则
近因原则，即最近因果关系原则，是保险法的一项基本原则。近因是指风险与损害之间，导致损害发生的最直接、最有效、起决定作用的原因。如果致害原因属于保险风险或保险事故则应赔偿，不属于保险事故的则不予赔偿。然而，海洋环境侵权行为与损害结果往往具有隔时性与隔隙性，尤其是一些持续性和渐进性的海洋污染事故，求证科学严密的直接因果关系很困难。如果按保险理论的近因原则进行理赔，在实践中将遇到很大的困难，使得一些环境污染事故无法进入保险市场。
（四）损害后果的巨大性
随着经济的发展，海洋开发利用、石油运输、修建海底隧道，铺设海底光缆等规模越来越大，科技越来越高。这些海洋经济活动中一旦发生事故，不但施救困难，而且损害的范围往往难以有效控制，将给海上人身、财产安全造成巨大的损失，并给海洋环境带来巨大威胁。例如，1989年3月24日，美国埃克森公司的超级油轮“EXXON VALDEZ”号载满20万吨石油在阿拉斯加州的威廉王子湾触礁，造成8个油舱破裂，5万吨油泄漏到海湾。当时清理费高达22亿美元，赔偿费10亿美元，法院还要判令处罚45亿美元，全部损失达115亿美元，其对环境造成的影响要持续几十年才能消除。
（五）损害影响的深远性
海洋环境污染往往会影响到人类对海洋的开发和利用以及海洋环境安全，如我国渤海已有近一半的海域遭受污染，底层生物资源只有上个世纪50年代的1/10。海洋专家警告说，渤海的环境污染已到了临界点。如果再不采取果断措施，有效遏制污染，10年后，渤海将变成地球上的第一个“死海”。那时，即便不向渤海排入一滴污水，单靠其与外界水体交换恢复清洁，至少需要200年的时间。
四、海洋环境责任保险实施困难的原因
近些年，一方面是我国环境问题频频发生，而另一方面我国环境责任保险市场日趋萧条。海洋环境责任保险仅限于油污等个别品种，且投保企业极少。这项制度在实践中并未取得好的效果，有的甚至出现了“停滞”状态。究其原因有：
（一）海洋环境保护意识的缺乏
现实中，不管环境法律制度如何完善，它终究离不开公民环境保护意识的配合。在我国，污染企业作为传统经济人并没有树立起环境保护在一定程度上重于经济效益的观念，所以他们不会在没有外力和压力存在的情况下去主动将环境污染这一“外部不经济问题内部化”，这也在一定程度上说明实行完全的任意责任保险在我国无疑是行不通的。而个人一旦遭殃，囿于其是弱势群体，很多情况下不能为自己“请命”，往往是不了了之，更加剧了污染企业的投机心理。
（二）保险意识的淡薄
保险是一种特殊的经济补偿和救济制度，作用于分散危险、消化损失。但是，人们往往不能理性对待，总是抱有侥幸心理。事实上，对环境责任保险的不重视，一定程度上也反映出国人整体法律意识的淡薄和市场经济观念的欠缺，以市场来分散风险、通过法律制度保障来解忧的意识并未深入人心。
（三）成本与效益的不相匹配
经济学中的成本效益分析是经济学中最基本的解释环境问题的理想方法，一般来说，只有收到的效益大于投入的成本时，一项活动在经济上才是可行的。我国海洋环境责任保险制度构建同样不能回避这一法则。但是，事实却并非如此。首先，对污染企业来说，面临两种选择：要么投保，要么不投保。如果选择第一种，他需要每年都付出一定的保险费，但是因为我国的环境责任投保范围过窄，规定了许多除外责任，最终导致保险公司不需承担太多的责任。企业得到的要低于其付出的。如果污染企业选择第二种，就需要独立承担自己的环境责任，但是，由于目前我国存在着“守法成本高，违法成本低”的扭曲现象，就算其需要赔偿，很大程度上也只是需赔偿第三人的人身伤亡，对一些缓慢的、渐进的对环境的损害常常不了了之。这样一经权衡，成本和效益显然不匹配，作为“经济人”的污染企业则自然不会积极去投保。其次，对保险公司来说，其在一定程度上也面临着很大的风险，因为如前所述，环境污染会造成巨大的损失，一旦其需要赔偿就将会是一笔很大的支出，若碰上“巨灾”，则根本无法应对，其所获效益会远远低于付出的成本。两方面趋利避害选择的结果都是“弃保”。
五、建立我国海洋环境责任保险制度的运行机制
目前我国海洋环境污染已经相当严重，不能仅仅依赖政府和海洋环保部门的工作，海洋环保事业需要全社会的共同参与。而海洋环境污染责任保险有利于解决环境纠纷、分散风险，降低企业经营负担，减少政府环境压力，它有利于保障公众的环境权益，维护法律尊严，有利于市场经济自身的发育和完善。海洋环境责任保险的运作机制构建必须是建立在对我国国情的充分把握之上，构建一个在实践操作中行得通的运行机制。
（一）完善法制化管理机制
市场经济框架下，法制化是任何制度稳定运行的刚性保障。海洋环境责任保险制度应当通过立法的形式予以保障，其设计与运行必须严格贯彻法制化管理的原则。一要修订已有的法律法规，解决法律偏软的问题。如责任保险在《保险法》里面的内容不过廖廖数句，必须加以强化、突出出来。其他与海洋环境责任有关的法律都很分散，如《环境保护法》第41条第1款规定，“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。”另外，我国《水污染防治法》第55条、《固体废物污染环境防治法》第71条、《海洋环境保护法》第90条均有类似的规定，内容简单，过于原则，缺乏具体的操作规程。而正是缺乏法律的保护与支持才使得海洋环境责任保险的推行遇到很多实际困难。二要建立一批新的法律法规，解决法律“缺位”的问题，如要加快环境责任保险的立法，要尽快出台区域环境保护法等。三要统一已有的法律法规，解决法律自相矛盾的问题。如《民法通则》的规定与环境法的规定不协调。根据《民法通则》第124条的规定，环境污染侵权须以“违反国家保护环境防止污染的规定”为前提，而环境保护法及各单行法的规定并无此要求。
应充分借鉴国外发达国家的先进经验。加快建立和完善海洋环境责任保险制度方面的法律法规体系，将充分运用法律手段来调控制度的运行，并在执行中切实维护海洋环境责任保险制度的实效性，真正实现海洋环境责任保险工作的有法可依、有法必依，防止法律“缺位”、“无用”、“无能”。
（二）建立共保机制
鉴于海洋环境责任保险的高赔付率、损害后果的巨大性、保险人利益的风险性等特殊性，政府可以出面促使我国海洋环境责任保险建立承保主体的共保机制。该机制要由海洋行政管理部门与保监会联合推动，设立由多家公司组成的共保体，通过分担风险，可以提高整体赔付能力。共保体按照约定的比例分摊保费、承担风险、享受政策，实施对海洋环境责任险的承保、理赔、结算等，共同提供服务。从世界各国的经验来看，单纯依靠保险公司，分散地开展巨灾保险，很难满足社会需求，如意大利式的联合承保集团是可行的方案。比较而言，设立共保体可以形成行业性的风险分散渠道和风险整合平台。
（三）建立协调分工机制
统一领导是海洋环境责任保险制度运行的基础机制。建立海洋环境责任保险协调委员会，可以将有关行政管理与行业监管统一起来。委员会成员单位应包括海洋行政管理部门、保险监管机构、环境保护管理部门，委员会可隶属国家海洋行政管理部门。三部门在国家海洋局统一领导下既相互配合、协调；又明确具体分工，一是避免重复交叉，二是为了各展所长，提高管理实效。其中，保险行业监管机构主抓保险业务管理，环境保护部门主管流域环境责任保险制度的运行，海洋行政部门主抓除流域之外的其他海洋环境责任保险制度运行，并对整个海洋环境责任保险制度体系负总责，逐步实现垂直化管理。
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［编辑：郝焕婷］保险研究2007年第9期寿险专论INSURANCE STUDIESNo.92007