论我国保险保障基金制度建设①

江生忠 邵全权 何佳

（南开大学经济学院,天津  300071）

    ［摘要］保险保障基金是由保险公司缴纳形成，在保险公司被撤销、被宣告破产等情形下，用于向保单持有人或者保单受让公司等提供救济的法定基金。2005年初，我国《保险保障基金管理办法》正式施行，但运营和收缴的理论与实践依据并不相当充分。当前我国保险保障基金的理论研究最为重要的内容应是最优规模问题。在实践中，应通过系统地研究保险保障基金的来源、征收、规模、运用等各方面的内容，提供有关上述内容的科学依据与政策建议，从而有利于完善中国保监会制定的《保险保障基金管理办法》，完善我国保险保障基金制度，促进保险业的健康发展。
    ［关键词］保险保障基金；筹集与运用；最优规模
    ［中图分类号］ F840.32 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）09-0003-04
    Abstract： Insurance guaranty fund is the statutory payment from insurance firms and is used for providing relief to policyholders or transferee companies when an insurance company is repealed or declared bankrupt. The “Administrative Provisions on Insurance Guaranty Fund” was implemented from the beginning of 2005. But the theories and practices regarding its operation and guarantee fund collection are not well based. Currently, the most important theoretical research on the fund is to study its optimal scale. We should systematically study the sources, collection, size, utilization of the insurance guarantee fund, and provide suggestions and scientific basis for it. This will be conducive to improving on the “Administrative Provisions on Insurance Guaranty Fund” promulgated by the CIRC, perfecting the insurance guarantee fund system, and promote a healthy development of the insurance industry.
    Key words：insurance guaranty fund; fund raising and expenditure; optimal scale

保险公司是经营风险的特殊企业，其经营不善导致破产会对经济产生极大的影响。1978年～1994年间，世界上有648家保险公司破产。1996年～2001年，日本有7家保险公司连续破产。鉴于保险业的社会影响，其市场退出制度建设非常重要。早在20世纪30年代，美国就提出在保险业建立“保障基金”（guaranty fund）,以保护破产保险公司保单持有人利益的构想。美国纽约州和威斯康辛州的保险保障基金制度，是世界上最早的保单持有人保护制度。
自2005年1月1日起，我国《保险保障基金管理办法》正式施行，这意味着我国保险保障基金制度开始建立并实施，并成为我国金融业建立保障制度的先河与创新。2007年5月底，我国首次动用超过16亿元的保险保障基金，试图处理新华公司的内部资本结构问题。中国保监会对新华主要股东的一则书面通知称，将动用保险保障基金，购买隆鑫集团有限公司、海南格林岛投资有限公司、东方集团实业股份有限公司所持新华人寿的股权。这三家股东合计持有新华22.53%股权，共2.7亿股②。
从世界各国保险业的实践经验看，虽有国家和地区（如英、美、日、加等国）建立了保险保障基金制度，但也有不少国家和地区并没有实行该制度。在欧洲大陆，由于采用了卡特尔定价，很多国家没有保险保障基金，而德国、意大利等国只存在保护交通事故受害者的保证基金，而没有针对保险业的保险保障基金。保险理论上存在两种截然相反的观点：一方认为，保险业的风险主要是通过与银行体系的联系而体现出来的，因此没有必要对保险消费者采取专门的保护措施；另一方则认为，由于保险业存在“信息难题”，所以建立保险保障基金是必要的，其目的在于保障保单持有人利益，维护市场信心，维护保险业的行业安全与稳定。
一、保险保障基金制度的特点
所谓保险保障基金就是由保险公司缴纳形成，按照“集中管理、统筹使用”的原则，在保险公司被撤销、被宣告破产等情形下，用于向保单持有人或者保单受让公司等提供救
［作者简介］江生忠，教授，博士生导师，南开大学经济学院风险管理与保险学系主任，中国保险学会常务理事，中国金融学会常务理事；邵全权，南开大学经济学院风险管理与保险学系博士生；何佳，南开大学经济学院风险管理与保险学系硕士生。
济的法定基金。
国际上保险公司经营不善导致破产的现象时有发生，我国现阶段虽未出现保险公司经营危机和破产，但这并不意味着我国的保险公司就不会破产。随着保险业的快速发展及保险业外部环境的变化，保险经济全球化、金融一体化，保险公司面临的风险和破产的可能性也在增加。如果说保险是经济社会发展的稳定器与安全网，保险保障基金制度就是保险业最后的安全网。保险保障基金制度有很多运行和筹集方面的特点，与其他类似制度相比有其独特之处。
（一）保险保障基金制度与其他类似制度的比较分析
1.保险保障基金制度与存款保险制度的比较
保险保障基金制度与银行业的存款保险制度的最大相似点在于二者都是一种行业内风险分散的制度安排，运行机制极其相似。银行业的存款保险制度是国家为了保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定，通过法律形式建立的，由经营存款业务的金融机构，向特定的保险机构缴纳一定的保险金，当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或者其它经营危机时，由特定的保险机构为其提供资金援助，以保证其清偿能力的一种特殊的制度安排。这一定义及定义中所蕴含的运行模式与保险保障基金的定义和运行不谋而合。
二者最大的差异体现在保险业与银行业的经营业务结构和风险暴露两方面。首先，保险业和银行业具有不同的业务结构特点，保险业负债经营，保费收入实际是一种或有债务，而银行业的营业收入却是确定的收入，因此保险保障基金的筹集基础与存款保险制度是不同的。其次，保险业和银行业面临的风险和环境是不同的，所以保险公司与银行各自破产概率的确定因素也各具特点，由此决定了两种制度具体的运行模式也不同。
2.保险保障基金制度与保险监管的比较
根据我国现阶段保险业的实践，保险监管与保险保障基金制度在时序上具有先后顺序，在执行方面具有主动和被动的区别。根据我国《保险法》有关规定，法院结合保险监管机构的监管依据对保险公司的破产认定在先，保险保障基金对其后续事项的处理在后。可见，保险监管力度对于保险保障基金的积累和筹集具有重要导向作用。反过来，保险保障基金制度对破产保险公司的处理情况又会反馈到保险监管机构，促使监管机构对其监管行为和监管思路进行修订。其次，保险监管是由监管机构主动对保险市场主体实施各种检查，而保险保障基金则是在发生破产问题时处理破产保险公司利益相关者的赔偿问题，相对于监管是一种“被动”的制度，这里所说“被动”指的是特殊事件触发性制度。保险保障基金制度可以看作是对保险监管自身行为导致的后续问题的解决方案之一。保险公司破产并不是保险监管造成的，保险保障基金实质上是保险监管的补充和延伸，是一种保险业风险处理的应急机制。
3.保险保障基金制度与再保险的比较
保险保障基金制度与再保险相比所分散的风险性质与风险范围是不同的，保险保障基金要承担更广意义上的风险分担。另一方面，二者的差异还在于是否将盈利作为一个重要的经营目标。再保险可以分散保险公司一部分风险，但是不但分散额度有限，而且分散范围也很有限。保险保障基金制度在保险公司面临破产的情况下介入，其分散的风险是保险公司整体经营、运行、产权多方面风险的集中和综合，其处理风险的种类和范围大大超出再保险能力所及。而且，再保险公司（集团）大多将利润与股东利益作为目标，不可避免地产生一些类似业务筛选的短期行为，而保险保障基金是由国家设立，旨在解决破产保险公司的后续问题，能够从保险行业发展角度进行更为全面、综合的决策。
（二）保险保障基金的特点分析
1.保险保障基金是分散一国保险业风险的最终途径，当保险公司出现经营危机，更有甚者出现破产情况时，无论是通过再保险分散、还是保监会救助都无力回天，保险保障基金对于稳定由此造成的社会波动具有重要的作用。
2.保险保障基金制度是保险监管的自然延伸，是处理不得不贯彻的某些“激进”的保险监管思路的强有力工具。
3.保险保障基金应该由非营利性机构负责日常运营，而非营利性机构本质上是具有偿付能力的承保商的货币蓄水池。我国保险保障基金制度应该在一定原则的指引下积极开展基金的运用，不是为自身盈利，而是为中国保险业的发展积蓄力量，保障基金一方面有赖于保险公司上交，另一方面也依靠自身通过资金运用实现的积累。
4.从运行规律看，保险保障基金是政府干预保险市场的手段之一，并且是一种积极的干预，干预的目的是为了健全我国保险市场的发展和建设。因此若从本质上加以分析，保险保障基金可以归结为促进我国保险市场化的手段。
二、保险保障基金研究综述
保险保障基金制度是一种对保险业进行的具有社会性质的保障措施，世界各国的实践存在较大差异。
（一）国外研究现状及评价
目前，关于对保险保障基金的理论研究，无论是在国内还是在国外，都是相对较新的领域，只是近几十年来才有研究涉及到此领域，前人的研究成果并不是很丰富。研究内容和成果主要集中于以下几方面：
首先，从保险保障基金设立的目的、保险保障基金的潜在缺陷等角度研究各国保险保障基金制度的特点（Jean Lemaire，1999）；还有研究保险保障制度发挥作用时保险公司的道德风险问题，保险保障制度的存在客观上确实造成保险人的冒险冲动膨胀。无论是在非明确的保障制度下，还是在保险保障基金制度下，投保人都会对保险保障制度产生依赖心理。此外，在存在完全保险保障基金的情况下，保险企业
①本文研究获中国自然科学基金委员会资助，项目批准号（70673043）。
②参见《财经》杂志网络版，保监会首用保险保障基金根源，2007-05-28.
的资产由于处于无风险状态而增加。如果保险人仍然依照原来的定价方式，则保险公司会无偿占有的这部分价值称为运用期权的概念得到的“风险补贴金”。这部分风险补贴金，在不存在任何保障制度时以折扣形式归投保人所有，当投保人受到基金的保障时，它就应该相应地归基金所有，为了消除道德风险，这部分风险补贴金应该全部被缴纳至保险保障基金。如果市场对风险的定价是有效率的，则风险补贴金的总和应等于行业的破产损失（Brewer,Ejijah，1988）。
其次，J. David.Cummins （1988）从精算技术角度研究基于风险分摊的保障基金的保费定价方法，指出了按照资本或者保费收入的一定比率来交纳保险保障基金的筹资方法有弊端，这种方法使保险市场正常的惩戒机制受到了破坏。提出了收取保险保障基金应该把公司的风险状况作为重要因素加以考虑。这种做法的优点有三个：减少了由于不规范处理公司的资产负债投资组合而使公司破产的可能增加的情况；提供了一种对保险公司破产和无序竞争情况（是否按照公平费率定价）的更有效和成本更低的监督方法；可以为投保人提供更多的信息，包括在监管范围之内和不在监管范围内的信息。此前，Ronn&Verma（1986）已经将考虑风险因素的保障基金的费用看作一种看跌期权，而把所有者权益看作看涨期权，并且建立了数学模型。此后，Duan&Yu（2005）将Cummins的单一时期模型扩展到多时期，并采用了随机利率假设。上述研究大多认为保险公司进入保险保障基金的覆盖领域，等同于购买了看跌期权。这一期权实际上允许保险公司以自身资产作为标的，出现破产是由保险保障基金来支付赔款。这类问题通过评估保险公司购买期权的价格来确定保险保障基金的风险保费。
第三，Cooper, Russell,Ross（1989）通过对保险市场脆弱性的分析，提出由公共部门、私人部门建立保险保障基金的选择问题。阐述了在不存在保险保障制度的情形下，市场自发形成的均衡并不符合帕累托最优，而且，这种非最优状态无法通过市场的力量向最优状态转变。通过对脆弱市场的均衡分析，论述了保险公司负有有限和无限责任，保单约定风险事件发生概率不同状况下投保人对保险公司持续经营能力的态度。保险市场的脆弱性在于，仅靠市场的力量无法自动地扭转投保人对公司乃至行业的悲观预期。该文指出，事前保障基金和事后保障基金的建立具有不同效果，并对于事前保障基金建立的额度作了简单量化分析。
第四，Krogh, Harold C；Levin, Murray S（1986）对保险保障基金进行了极为具体的分析。主要针对美国财产和责任保险保障基金的情况，把美国所有建立保险保障基金的州的有关情况进行了详细的列表介绍。
第五，Soon jae Lee, David Mayers, Clifford W.Smith （1997）研究了保险保障基金的基本理论问题，提出：保险保障基金是风险津贴；公司的组织形式不同（主要是指股份与相互保险公司的差别）则基金的作用方式也各不相同。该文并不同意保险保障基金的建立有助于对保险人监督的观点。
从总体上看，国际上对保险保障基金的研究已取得多方面的成果。但是运用了很多数学方法研究保险保障基金，从不确定经济学角度和纯理论方面研究的较多，应用的领域局限性较大，而且各国保险保障基金制度的差异性也较大。
（二）国内研究现状及评价
我国对保险保障基金的研究状况与国际研究存在一定的差距。一方面是由于我国恢复发展保险业时间较短，很多基本理论问题处于探索阶段；另一方面，直到保险保障制度在我国正式实施以前，我国保险业的实践尚未发展到需要对保险保障基金进行系统量化分析的阶段。
我国的研究可以划分为以下几方面：首先是介绍性的研究。有介绍保险保障基金的提取和运用（宋莹，1997），此外，介绍美国、欧盟、日本等国家和地区的实际经验，主要包括保险保障基金的功能、保障范围、保障对象、资金来源、补偿和运行机构等方面（李成明，2003），有专门介绍美国保险保障基金的账户结构、征收金、保障范围、利率调整条款、赔偿限额和税收减免等方面的运作（周智海，2002）。其次是从会计和财务的角度研究保险保障基金的会计处理（孙祁祥，朱南军，2003）。第三是将保险保障基金作为保险市场退出机制的组成部分加以分析，强调建立我国保险市场退出机制的对策包括:要制定科学系统的保险市场退出标准；要建立规范的保险市场退出操作规程；要制定积极稳妥的保险市场退出方式（陈宁，2004）。第四是从风险费率的角度运用因子分析方法对我国产险业和寿险业的提取数量进行分析（朱铭来，张林福，2005）。此外，还有从保险监管角度研究保险保障基金，把保险保障基金作为保险业最后的防火墙（李洁，2002）。第五是讨论我国保险保障基金的设立、运营机构、基金的运用等方面的具体问题（王海晶，2003）等。综上可见，国内对保险保障基金的研究成果已不少，但是，有些重大问题并没有涉及，只有较少的研究涉及到保险保障基金的最佳提取规模和确定保险公司应该承担限额的理论和数理基础。
三、我国保险保障基金制度体系构建
（一）保险保障基金的来源
保险保障基金的来源通常是通过征收费用的方式由私人保险公司出资。筹资方式可以采取事前筹资和事后筹资两种，收费的基础是保险公司的保费收入。在英国，按照《保单持有人保护法》规定，向在英国开展业务的公司征收费用，每年征收额不超过当年纯保费收入的1％，对产险和寿险公司收取不同的费用。在我国，早期是按照人民银行《保险管理暂行规定》，保险公司按当年保费收入的1％提取保险保障基金，没有区分财产保险与人寿保险。按照现行《保险保障基金管理办法》规定，保险公司应当按照其财产保险、意外伤害保险和短期健康保险业务自留保费的1％；有保证利率的长期人寿保险和长期健康保险业务自留保费的0.15％；无保证利率的长期人寿保险业务自留保费的0.05％缴纳保险保障基金。
但是，在我国由于保险市场的形成走的是一条从完全垄断到竞争的道路，大公司和中小公司具有不同的生存和经营之道，从而在破产风险的确定方面各不相同。保险公司的经营风险与破产概率直接涉及到各家保险公司交费的比例,简单按照保险公司保费收入的一定比例来收取保险保障基金是有问题的，因为大公司破产的概率从国内外的实证经验来看明显低于中小公司，因此根据公司风险因素来权衡提取保险保障基金的费用应是研究的主要问题之一。不同类型与大小保险公司的经营风险与破产概率还涉及到保险保障基金的规模。保险保障基金的用途主要是保险公司破产时的补偿和发生财务风险时的救济，原则上讲，只要知道当前保险市场上各家公司的破产概率和一旦发生破产时需要支付给问题公司的金额，就可以求出保险保障基金的大概数额。但是，如果说各家公司因为破产而需要的资金注入相对好衡量的话，各家公司的破产概率的测度则相当困难。而且，保险保障基金制度的存在会给保险公司带来道德风险的可能，因此除了要参考保险公司经营风险与破产概率之外，还要考虑尽可能地降低道德风险的发生。
（二）保险保障基金的规模
保障基金规模受到三个因素的影响：一是各保险经营主体按规定缴纳会费形成基金；二是市场上发生了保险公司破产清算需要运用基金抢救，构成支出部分；三是基金本身受到利率、投资收益率以及物价波动影响发生的胀缩。基金要有个适度的规模，同时又是动态的。更多的基金额固然更加安全，但会导致资金效益下降。按照现行《保险保障基金管理办法》规定，当财产保险公司、综合再保险公司和财产再保险公司的保险保障基金余额达到公司总资产6%，人寿保险公司、健康保险公司和人寿再保险公司的保险保障基金余额达到公司总资产1%时，可以暂停缴纳。截至2007年3月底，中国保险业总资产达到2.24万亿元。根据保监会公布的情况，2005年底保险保障基金的规模为55亿元，并以每年20亿元左右的规模增长①。有消息称10年内保险保障基金将积累至200亿元②，但是否就是我国保险业所需保险保障基金的最优规模则缺少理论依据和说服力。同时信息问题下产生的委托代理问题也要依靠机制设计理论的有关内容解决，在设计相应机制的同时，也就明确了不同类型的保险企业应该对保险保障基金贡献多少，在各种类型的保险公司缴纳的金额确定的情况下，明确保险保障基金的最优规模。
在保险业增长不变的条件下，保险保障基金规模是不变的。但问题是，保险业是处于不断变化的状态，当外部环境发生变化时，保险保障基金的规模就相应发生变化。因此，关键的问题不仅仅是求出近期我国保险保障基金应该是多少，而是通过各种数学方法的运用和对积累数据的发掘，力求得出一种长期有效的保险保障基金衡量方法，使得我国保险保障基金的规模可以保障应对在各种风险环境下保险公司的破产问题，又不至于由于征收过多而阻碍保险业发展，同时还可以以此来指导我国保险市场退出机制的完善和搭建。
（三）保险保障基金的运用及管理
我国保险保障基金的使用与管理模式研究包括三方面内容。一是研究是否按不同业务类型设立保险保障基金。在美国，每个州都有两个基金分别管理产险和寿险，代替破产公司向被保险人履行其赔付职能及清算。某些州还为特定险种建立附加保证基金，收费不超过保费的2%，该基金为事后筹集资金。二是补偿的标准问题。一旦有保险公司出现破产需要动用保险保障基金时，应该如何对破产公司进行偿还，全数偿还的话就会引起保险公司的道德风险，而且也不利于保险保障基金的稳定性，因此如何建立一套既对被保险人和社会负责，同时又对保险公司的行为有一定约束力的保险保障基金支付手段也是我们重点要研究的问题。三是关于保险保障基金的投资。保险保障基金同样存在资金保值与增值的要求。而且,作为“最后保护网”，保险保障基金的增值要求与商业保险基金不同，需要有更高的安全性要求。
（四）保险保障基金的管理规定
我国保险保障基金的相关规定需在现有基础上随着我国保险业的发展、保险市场建设、风险环境的变化不断进行修改和完善。由于我国保险业还处于初级阶段，保险业的发展还受很多的因素影响，理论上的最优规模，不一定在实践上能够达到。例如，保险保障基金的运作是否要交由专门的机构进行，事前收取的保险保障基金如何保证有一个相对较高的投资收益率以便减轻保险公司的负担等，都是我们关注和要突破的问题。我国现有保险市场退出机制及保险保障基金制度建设急需完善。
四、对策建议
我国对保险保障基金的提取和运用虽有明确的规定和法规，但是具体规定是否合理以及提取方式是否公平也都是有待进一步商榷的。当前最为重要的研究内容应为我国保险保障基金的最优规模。通过研究当前我国保险市场环境下最优规模模型设计，其理论上的目标是建立与完善保险保障基金的基本理论，尤其与我国现实相吻合的保险保障基金理论，并设计出一个与我国保险业发展水平相适应的动态保险保障基金最优规模模型。在实践上，应通过系统地研究保险保障基金的来源、征收、规模、运用等各方面的内容，提供有关上述内容的科学依据与政策建议，从而有利于完善中国保监会制定的《保险保障基金管理办法》，完善我国保险保障基金制度，促进保险业的健康发展。
首先，可以将我国保险保障基金的提取、收缴与保险公司的规模、信用评级等具体指标联系起来；其次，充分发挥保监会的行业监管机构作用，敦促保险公司及时、足额地缴纳保险保障基金；最后，结合2007年开始适用的新会计准则，对我国保险公司及时进行资产、负债等会计项目的调整，在此基础上健全和完善保险保障基金的提取依据。
（下转第48页）
①吴定富，保险保障基金每年增加20亿，第一财经日报，2006.6.28，B02版.
②经济观察报，保监会破冰退出机制—200亿保障基金功用猜想，2005.1.8.保险研究2007年第9期专题研究INSURANCE STUDIESNo.92007