环境污染责任保险制度国际比较研究

别涛1樊新鸿2

（1.国家环保总局，北京 100000；2.中国保险监督管理委员会，北京 100032）

    ［摘要］在工业化过程中，环境污染的发生不仅频繁而且后果严重。单个污染企业承担责任的能力有限，致使污染受害者和公共环境损害往往得不到应有的赔偿。为分散企业环境污染赔偿责任，最大限度的保护受害者，尽量减少社会损失，无论发达国家还是发展中国家都进行了有益的探索，总的经验是，在环境保护领域引入保险机制，建立环境污染责任保险制度。美国、英国、法国、德国、瑞典、俄罗斯、印度等国环境污染责任保险经验，为我国开展类似工作，提供了很好的借鉴。
    ［关键词］环境污染责任保险；自愿保险；强制保险；环境风险；危险物质
    ［中图分类号］ F840.69 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）08-0089-04
    Abstract： In the process of industrialization, environmental pollution is rampant, often with grave aftermath. The individual enterprise’s ability to bear such liability is quite limited, and pollution victims and public environment damage are often uncompensated for. Developed countries and developing countries have all done some exploration to spread enterprises’ environmental pollution liability, protect the victims to the largest extent, and decrease social damage as much as possible. The experiences are that the insurance mechanism should be introduced into the environmental protection arena and establish an environmental pollution liability insurance system. This paper made a comparative analysis of this system in the US, UK, France, Germany, Sweden, Russia and India. Such a study is meaningful for China to introduce such a system.
Key words：environmental pollution liability insurance; voluntary insurance; mandatory insurance; environmental risks; dangerous material

环境污染责任保险制度主要起源于工业化国家，随后部分发展中国家也开始建立。迄今为止，主要发达国家的环境污染责任保险制度已经进入较为成熟阶段，并成为其通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。充分借鉴这些国家的实践探索，对于研究建立我国环境污染责任保险制度十分必要。
一、主要发达国家的环境污染责任保险制度比较
（一）保险方式
根据环境责任保险合同的建立是否由法律强制规定，可将环境责任保险分为强制环境责任保险、自愿环境责任保险。由于强制保险某种意义上表现为国家对个人意愿的干预，所以强制保险的范围是受严格限制的。
1.实行强制保险的国家
（1）美国。在美国，环境污染责任保险又称为污染法律责任保险，是以被保险人因污染水、土地或空气，依法应承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险。美国将环境污染责任保险作为工程保险的一部分，无论是承包商、分包商还是咨询设计商，如果工程涉及该险种却没有投保，就不能取得工程合同。
美国还针对有毒物质和废弃物的处理所可能引起的损害责任实行强制保险。如美国1970年颁布的《清洁水法》（CWA，后来被联邦水污染控制法FWPCA所修订）规定，所有进入美国的船只必须投保责任保险，以保障该法规定的、由于石油污染海洋而应负担的责任。美国联邦环保局在有关危险废物贮存、处理、处置的法规中做出了强制保险的规定，要求管理者应为在该设施的运行期间内、因危险废物的管理和操作所造成的对他人人身或者财产的损害购买保险。所有管理者都必须为突发性或事故性事件购买第三者责任保险。
此外，法规还要求土地填埋设施的管理者、地面贮存和土地处理单位的管理者为非突发或非事故性事件（如渗漏和对地下水的渐进性污染）购买保险。当前，在美国的50个州中，已经有45个州出台了相应的危险废物责任保险制度
［作者简介］别涛，现供职于国家环保总局政策法规司；樊新鸿，现供职于中国保险监督管理委员会政策研究室。
的规定。
（2）德国。德国在环境污染责任保险方面，起初兼用强制责任保险与财务保证或担保相结合的方式。但德国自1990年12月10日《环境责任法》通过和实施之后，开始强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业者要投环境责任险。该法还以附件方式，列举了存在重大环境责任风险的设施名录。
为确保环境污染受害人能够得到赔偿，加害人能够履行其义务，德国《环境责任法》第19条明确规定，列入特定名录的设施的经营者必须采取责任保证措施，包括与保险公司签订损害赔偿责任保险合同，或由州、联邦政府、金融机构提供财务保证或担保。如果经营者未能遵守提供保险等财务保证的规定，或者未向主管机关提供其已经作出保险等财务保证的证明材料，主管机关可以全部或部分禁止该设施的运行。该法第21条还进一步规定，对违反规定的设施经营者，可处1年以下有期徒刑或罚金。
（3）瑞典。瑞典是世界上环境管理最为严格的国家之一。依据瑞典《环境保护法》（1969年通过，1995年修订）第65条的规定，为赔偿某些情况下受害人的损失，政府或者政府指定的机构应当按照批准的条件制定保险单（即环境损害保险）。依本法或依本法发布的命令从事需要许可证和需审批的活动的人，应当按照政府或政府指定机构制定的价目表按年度缴纳一定数额的保险费。该法第67条进一步规定，缴纳保险费的通知发出30天后，义务人仍未缴纳环境损害保险费的，保险人应当将该情况向监督机构报告。监督机构可以责令义务人履行其义务，并处以罚款。对监督机构的此命令不得起诉。
    2.采用自愿与强制保险结合的国家
（1）法国。法国采取渐进方式，以自愿保险为主、强制保险为辅。在一般情况下，由企业自主决定是否就环境污染责任投保，但法律规定必须投保的，则应依法投保。如法国是1969年《国际油污损害赔偿民事责任公约》和1971年《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》的成员国，因此，在油污损害赔偿方面采用强制责任保险制度，并将此写入了1998年5月27日的《法国环境法》。根据该法第218/2条规定，在法国港口注册、运输2 000吨以上散装货物船舶之船主，如果无法证明他遵照上述公约规定为其船舶办理了足额保险或经济担保，不得容许其船舶从事商贸活动。
（2）英国。英国与法国一样，也是采用以自愿保险为主强制保险为辅的方式。英国法律要求被保险人投保的环境强制责任保险有：油污损害责任保险、核反应堆事故责任保险。英国在1965年发布核装置法，其中要求安装者必须负责最低限额为500万英镑的核责任保险。1970年，英国政府宣布，由于实验性飞机造成的声震损失必须给予赔偿，因而开办了声震保险，承保因声震等噪音污染而造成的损害赔偿责任。
（二）保险责任的适用范围
1.美国。就环境保险涉及的事故而言，美国环境保险承保的风险范围经历了由小到大的演变过程。1966年以前，主要承保事故型公众责任保险（Comprehensive General Liability，简称CGL），其后开始承保因为持续或渐进性的污染所引起的环境责任。
而就环境保险涉及的物质而言，主要适用于“危险物质”。它不仅包括经过鉴别具有危险特性的固体废物、液态废物以及《清洁空气法》列举的危险空气污染物，还包括任何有毒污染物和高度危险化学物质。美国1965年通过的《固体废物处置法》（Solid Waste Disposal Act，简称SWDA；后于1976被《资源保护和回收法》所修改)第3004节，以及美国环保局颁布的关于固体废物的联邦条例，均以“危险废物处理、贮存和处置设施的所有者和经营者标准”为题，对“危险废物”的污染责任保险做了相关规定。它适用于两种基本情形：（1）危险废物处理、贮存或者处置设施的所有者和经营者，应当为该设施运行期间之内和关闭过程之中，可能对他人造成的人身伤害或者财产损害，提供保险或者其他类似财务保障。（2）危险废物处理、贮存或者处置设施的所有者和经营者，必须就该设施关闭之后30年内的监测与维护等费用提供保险或者其他类似财务保障。这两种保险分别称为关闭保险和关闭后保险。保险范围既包括突发事故性事件，也包括非突发事故性事件,如渗漏和对地下水的渐进性污染。
美国1980年通过的《综合环境反应、赔偿和责任法》，由于创设了颇具特色的“危险物质超级基金”，因此它一般被称为“超级基金法”。该法第107节、第108节和第401节，分别以责任、财务责任和污染保险为题，对污染责任保险做了相应规定。
2.德国。德国起初一直对“渐进性污染引起的损失”环境污染责任保险不予承保，并将其列为责任免除。从1965年起，保险责任范围逐渐扩大，保险人开始承保水体逐渐污染损失赔偿责任。1978年后，保险人又同意对大气和水污染造成的财产损失赔偿责任承保，但如果责任事故发生在被保险企业地域之外，可预见的经常排放物引起的损失仍列为责任免除。
3.法国。20世纪60年代没有专业的环境污染损害保险，就企业可能发生的突发性水污染事故或大气污染事故，以传统的一般责任保险单加以承保。1977年，由外国保险公司和法国保险公司组成污染再保险联营，制定了污染特别保险单，承保范围由偶然性、突发性的环境损害事故，扩展到因单独、反复性或继续性事故所引起的环境损害。
（三）环境保险的责任免除
1.美国。由于巨额的环境损害赔偿费用，1973年以后，美国各保险公司的公众责任保险单相继把故意造成的环境污染及渐进性的污染所引起的环境责任排除在保险责任之外。对于被保险人的故意行为是否属于保险单约定之责任免除，依照美国的保险司法实务，适用从严解释的原则，即保险人以被保险人故意行为为由拒绝承担保险责任，应当满足三个条件：（1）被保险人故意为特定的行为；（2）第三人因被保险人的行为而受到损害；（3）被保险人有致使第三人受害的目的。否则，保险人责任免除的抗辩将不成立。
2.德国。德国保险责任范围比较宽泛，但如果责任事故发生在被保险企业地域之外，可预见的经常排放物引起的损失被列为责任免除。
3.法国。法国责任保险采用两种方法限定承保责任范围，一种是列举法，即列举出属于保障范围的风险，不在列举范围内的风险不在承保的责任范围内；另一种是排除法，只保障除了明确列举出的风险以外的所有民事责任风险。法国责任险保单对保障责任的陈述很简要，而责任免除的规定却相当详细。
尽管不同国家具体的规定不同，但在环境损害责任保险条款中，普通的责任免除主要包括以下情形：(1)故意违反法律法规、有关公共管理当局对保单持有人的特别规定和以环境保护为目的的服务准则;(2)由于地点和地下水流动模式的变化导致的损失;(3)由于战争或其他恐怖活动、叛乱、骚乱、普通/非法罢工造成的损失;(4)为改善危险状况而支出的费用;(5)革新/改装费用、查验是否泄露、功能缺陷或其他损失原因所支出的费用;(6)罚款和惩罚性赔款;(7)由于自然因素等不可抗力原因造成的损失。
（四）环境责任保险的赔偿范围
一般而言，责任保险人依照保险单约定给付的赔偿限额，主要有四种形式：保险期间的累积最高赔偿限额、每次事故赔偿限额、每次事故每人赔偿限额、被保险人的自负额。在保险公司因为环境污染损害不断扩大而面临巨额赔偿压力时，除采取限制保险责任范围措施之外，还会确定相应的保险赔偿范围，以降低自己的风险。国外关于环境责任保险一般采用有限赔偿制，即在保险金额范围内予以赔付，不可能承担加害人致人损害的全部赔偿责任。
1.美国。美国的环境责任保险限额主要分为两类，即环境损害责任保险和自有场地治理责任保险。前者以约定的限额为基础，承担被保险人因其污染环境造成邻近土地上的任何第三人的人身损害或财产损失而发生的赔偿责任；后者以约定的限额为基础，承担被保险人因其污染自有或者使用的场地而依法支出的治理费用。除非环境责任保险单对保险人的保险给付范围有明确的约定,否则不应超过上述界定。
如根据美国《固体废物处置法》及其配套法规的规定，危险废物处置设施的所有人或者经营人就日后对第三人的损害赔偿责任进行投保时，投保的额度因突发性事故和非突发性故事而有区别：设施所有人或营运人必须就每次突发性事故投保100万美元，每年至少投保200万美元；同时必须就每一非突发性事故投保300万美元，每年至少投保600万美元。1988年，美国成立了专业的环境保护保险公司，承保被保险人渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任，责任限额为每次事故最高100万美元。
2.德国。《环境损害赔偿法草案》第5条第2款规定，保险金额“不得低于五千万马克。若干特定种类之营运设施，因其有较高或较低之危险性，联邦政府于第一条第一项及第二项所保护之法益之必要程度内，经联邦参议院之同意，可以法规命令规定其不同之最低保险金额，但其保险金额不得高于五千万马克或低于一千万马克”。
3.瑞典。瑞典《环境保护法》第66条规定，根据保险项目的具体规定，环境损害保险对下列人身伤害和财产损失提供赔偿：（1）依《环境损害赔偿法》有权获得赔偿但又不能得到赔偿或者受害人已丧失损害赔偿权的；（2）难以确定伤害和损失责任人的。即在符合《环境损害赔偿法》规定的条件，但因为其他原因无法获得加害人的赔偿时，受害人才能根据环境损害保险获得赔偿，而不能在进行诉讼之前就可以通过保险公司获得损害赔偿。由此可见，在瑞典，环境损害保险制度只是环境损害赔偿制度的补充。
（五）保险费率
环境污染责任保险的特殊之处在于赔偿责任大，对保险的技术要求高，而被保险人状况千差万别，因此保险人要对每一承保标的进行实地调查和评估，单独确定保险费率以降低风险，每一份保险合同的内容均具有特定性。
（六）索赔时效
与普通的人身保险和财产保险相比，环境责任险的保险利益具有不确定性。保险人往往在保单中确定一个特别的时间。例如，在美国，为限制其责任，保险人往往在环境污染责任保险单中使用“日落条款”。所谓日落条款，是指保险合同双方约定自保险单失效之日起最长30年的期间为被保险人向保险人通知索赔的最长期限的条款。换言之，在此期限内，对保险单有效期内发生的被保险人环境损害赔偿事件，保险人承担保险责任；而超过这一期限向被保险人请求赔偿的，保险人不再向被保险人承担保险责任。
（七）保险机构
环境污染责任保险的承保机构主要有三种模式：一是美国式的专门保险机构。如1988年，美国成立了一个专业承保环境污染风险的保险集团——环境保护保险公司，承保被保险人渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任，并于同年7月开出了第一张责任限额为100万美元的污染责任保险单。法国于1977年由外国保险公司和本国保险公司组成污染再保险联营，针对有毒有害物质制定了污染特别保险单；二是意大利式的联保集团，即其1990年成立由76家保险公司组成的联合承保集团；三是英国式的非特殊承保机构，其环境侵权责任保险由现有的财产保险公司自愿承保。
二、印度和俄罗斯环境污染责任保险制度介绍
（一）印度关于环境保险的法律规定
1984年，印度遭受了一场特别惨痛的环境污染灾难，举世为之震惊。美国联合碳化物公司设在印度中央邦首府博帕尔市的分支机构发生了泄露，大量有毒物质在短时间致使数千人死亡，并使上万的当地人健康受到长期损害。为了帮助受害者及其家属得到补偿，印度政府不仅与美国公司进行了艰苦的法律之战，而且还于事后制定了专门的环境责任保险法规。1991年1月22日，印度议会通过了《公共责任保险法》。
印度的环境责任保险，根据责任人是国有还是非国有，实行两种机制：
1.普通商务公司实行商业强制保险。该法第4条第（1）和（2）项分别规定：任何从事“危险物质”的制造、加工、处理、包装、储存、运输、使用、收集、销毁、转化、销售、转让或者类似活动的所有权人，在其开始从事该活动之前，必须与保险公司签订保险合同并出示保险单；危险废物的所有权人还必须不时更新保险单，以确保保险在整个危险废物的从业期间始终处于有效状态。
2.政府和国有公司实行保险基金制度。根据该法第4条第（3）项和第7条的规定：中央政府、各邦政府以及为中央和各邦政府所有的公司，可以不必购买商业保险，而是通过向印度国家银行或者任何国有化后的银行，存入一笔公共责任保险金，组成全国性的“环境救济基金”。该基金主要用于支付针对政府和国有公司提出的赔偿责任。
有关环境污染责任保险的适用范围，除法律规定了环境污染责任保险的种类外，具体适用范围由政府环保部门专门规定。印度环境部于1992年3月24日公布了《适用公共责任保险法的化学物质名录和数量限值》，具体列举了5大类共182种“危险物质”的种类和各自的数量限值。对超过该数量限值的危险化学物质，商务公司必须购买商业责任保险，国有公司和政府必须缴纳公共责任保险金。
（二）俄罗斯关于环境保险的法律规定
俄罗斯联邦独立后，2002年1月10日公布了新的《环境保护法》，将环境污染责任保险制度写入其中，实行强制性国家生态保险。
俄罗斯《环境保护法》第四章“环境保护领域的经济调整”对于环境污染责任保险做了肯定性的规定，指出环境保护领域的经济调整方式包括“扶持旨在保护环境的产业、创新和其他活动（包括生态保险）”。该法第18条对“生态保险”做了专门规定，即：（1）实行生态保险，是为了在发生生态风险时保护法人和自然人的财产利益。（2）在俄罗斯联邦可以实行强制性国家生态保险。（3）俄罗斯联邦境内的生态保险，根据俄罗斯联邦法律办理。
三、国外环境责任保险制度的特点和发展趋势
（一）强制保险方式是发展趋势
随着环境污染事故的频繁发生，一方面，污染责任者往往无力承担损害后果，另一方面，受害者的权益得不到充分的保护。为了尽量减少污染者的负担，充分保护受害者的权益，许多国家有加强强制性责任保险的趋势。印度和德国就是这种趋势的代表。
（二）保险范围逐渐扩大
随着社会、科技和法律等诸多因素对环境污染责任及其后果所产生的影响，有限的环境污染责任保险不能满足企业转嫁风险的需求。因此，保险范围逐渐在扩大。如法国承保范围由偶然性、突发性的环境损害事故扩展到因单独、反复性或持续性事故所引起的环境损害。如美国，对于被保险人的故意行为是否属于保险单约定之责任免除，依照美国的保险司法实务，适用从严解释的原则，故意行为能否成为责任免除的抗辩事由，实际上取决于被保险人是否有致人损害的意图或故意。对责任免除的严格解释，实际上也是在放宽环境污染责任保险的范围。
（三）保险费率的个性化和赔付限额制
因被保险人状况千差万别，保险人要对每一承保标的进行实地调查和评估，单独确定保险费率以降低风险。同时，保险人为了自己的利益，总是设定一定的保险金额，以限定自己的最高赔偿责任。而在法定强制保险中，也往往有赔付限额的规定。
（四）保险索赔时效的长期化
与普通的人身保险和财产保险相比，环境污染责任险的保险利益具有不确定性。因此，环境污染责任保险的索赔时效比一般责任保险的索赔时效要长。
（五）保险范围集中在重大环境风险
无论是美国、德国等发达国家，还是印度等发展中国家，环境污染责任保险的适用范围大多是特定的，即主要集中在环境污染风险特别重大的领域。如印度明确规定环境保险适用于风险重大的危险化学物质；德国规定适用于列举的特殊设施；美国主要适用于危险物质和危险废物。
（六）保险机构的专门化和政府环保部门的支持
从目前西方各国环境污染责任保险制度的实际运行来看，由于发展历史较短、经营管理方式尚未成熟，往往出现要么赔付金额过大，要么承保范围过窄等问题，经营此类保险的风险大大高于其它商业保险，需要政府的扶持。如环境污染责任保险发展到20世纪70年代末期，美国仅有两家保险公司继续承保环境污染责任风险。为确保环境污染责任保险稳步发展，保险机构的专门化是大势所趋，而政府及其环保部门的支持必不可少。
［参考文献］
［1］Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA § 101.Definitions (14):“hazardous substance”.
［2］Code of Federal Regulation，Title 40，Chapter 1Environmental Protection Agency，SubchapterⅠSolid Waste，§264.
［3］Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA § 107，108，401.
［4］柯泽东.环境法论（二）［M］.台北：台湾大学丛书编委会，1988.
［5］马骧聪译.俄罗斯联邦环境保护法和土地法典［M］.北京：中国法制出版社，2003.
［编辑：郝焕婷］ 保险研究2007年第8期海外视窗INSURANCE STUDIESNo.82007