摘 要：中国农村社会养老保险发展经历了不到三十年的时间，从1986年开始积极探索，由于缺少国家财政的支持和低水平的保障待遇，农民参保积极性不高，实施效果不理想，1999年开始进入停滞搁浅阶段直至2002年。从2002年开始，为解决农村老年人养老问题，各地开始进行由地方政府主导，有地方政府财政介入的新农保探索，创造出了具有地方特色的农村养老保险模式，具有地方自主性，但缺乏系统性。2009年底提出的新农保试点是由国家主导的，有国家财政介入，对实现城乡社会养老保险制度全覆盖具有重要意义。在阐述农村社会养老保险发展历程基础上，分析了新型农村社会养老保险制度建立的必要性和主要内容。
　　关键词：农村社会养老保险；新型农村社会养老保险；政府财政；待遇水平

　　1 中国农村社会养老保险发展历程
 
　　我国农村社会养老保险制度的探索始于20世纪80年代中期，1986年民政部根据“七五计划”关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的目标，开始对农村养老保险进行积极探索。1991年民政部出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，但在资金筹集方面仅对个人缴费做了较明确的规定，对集体补助和国家扶持缺乏明确约束。各地在政策执行过程中，由于经济发展等各方面原因，农村社会养老保险缺乏集体补贴和政府财政支持，保险费主要由农民自己缴纳，而且保障水平低，不能满足农民基本养老需要，实施效果不理想。至1998年底，全国共有2123个县市区旗开展了这项工作，参保人口为8025万，仅占全国农民的8%。1999年出台《国务院批转整顿保险业工作小组<保险业整顿与改革方案>的通知》，农村养老保险工作就此搁浅直至2002年。
 
　　2002年中共十六大报告明确提出“有条件的地方，探索建立农村社会养老保险制度”，2007年党的十七大报告指出，“有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度”。地方开始积极探索农村社会养老保险制度，比如《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》出台，此阶段新农保筹资有地方财政支持，但在国家层面未出台全国性的指导政策和实施细则，缺乏操作层面的国家政策支持，各地模式不统一。而且没有国家财政资金投入，难以大规模推广，覆盖范围有限。
 
　　国务院于2009年9月颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新农保试点，逐步在全国推广，明确了2010年覆盖全国10%的县市区，2020年实现全覆盖的目标。2010年第十一届全国人大常委会第十七次会议通过的《社会保险法》中第二十条和二十一条，以法律形式对新农保制度进行了规定。此次新农保试点上升到了国家高度，国家财政给予支持，并有法律保障。

　　2 新农保制度实施的必要性
 
　　2.1 人口老龄化趋势的影响
 
　　通常，一个国家60岁以上人口占总人口比重达到10%或65岁以上人口比重占总人口的7%就被认为进入到老龄化社会。2000年全国总人口126583万，65岁及以上占6.96%。2005年底，中国60岁以上老年人口近1.44亿，占总人口的比例达11%，中国老年人口近60%分布在农村。
 
　　2.2 家庭结构小型化、核心化，传统的家庭养老功能弱化

　　据统计，1980年到2000年，农村平均每个家庭户人口规模由5.54人减少到3.65人，家庭结构趋向小型化、核心化，家庭养老功能弱化。

　　2.3 土地保障功能减弱

　　长期以来，人们认为土地是农村养老的保障。然而由于人地矛盾突出，及允许土地流转，以土地为依托的养老模式面临严峻挑战。据有关资料披露，我国失地农民约有4000万，每年将新增200多万人。土地在农村养老中的保障功能减弱，如果国家不开展农村社会养老保险，使农村老年人老有所养，可能将影响农村社会稳定。
 
　　2.4 农民流动性增强，家庭养老难以保证较高的养老质量
 
　　随着城市化进程的加快，大量农村人口流入城市，而且多为青壮年劳动力，“养儿防老”的传统观念受到冲击，家庭空巢老人问题严重，家庭养老质量下降。1990年到2000年的十年间，农村总人口比重从73.59%下降为63.78%，各省区市平均人口增长率在0.45%~3.13%之间，排除人口自然增长的因素外，各省区市平均增长率较高的依次是上海2.25%、北京2.11%、广东1.87%，最低的是贵州、广西、安徽、黑龙江、江西、四川、河南、湖南在-0.63%~-0.22%之间，各地区的人口增长率的变化体现了人口流动的影响，农民流动性增强。

    3 新型农村社会养老保险制度的主要内容
 
　　3.1 新农保目标定位
 
　　新农保目标定位为具有农村户口，年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。新农保力求实现农村六十岁以上老年人的普惠型养老，达到60岁以上的农村老年人无需缴纳养老保险费即可享受财政支出的基础养老金待遇。
 
　　对于已参加老农保的农村居民，《指导意见》规定，“年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。”

　　在全国开始试点前，2008年末全国参加农村养老保险人数为5595万人，全年共有512万农民领取了养老金。到2008年底，全国参加农村社会养老保险的人数大约只占16岁-59岁乡村人口总数的11%。
 
　　2009年末全国参加农村养老保险人数为8691万人，比上年末增加3096万人，全年共有1556万农民领取了养老金，全年共支付养老金76亿元，比上年增加33.8%。年末有27个省、自治区的320个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县列入首批新型农村社会养老保险试点。人力资源和社会保障部新闻发言人尹成基透露，2009年开始全国试点的新型农村社会养老保险已有近6000万农民参加，截至6月底，全国320个试点县和4个直辖市全部启动参保缴费和发放基础养老金工作，参保人数5965万人，占试点地区适龄农业人口的63.82%，其中领取待遇人数1697万人。
 
　　3.2 新农保资金筹集
 
　　新农保资金来源有三部分，一是个人缴费，二是集体补助，三是政府补贴，政府补贴包括中央政府补贴和地方政府补贴。由于集体补助和社会捐助国家并未做硬性规定，各地依本地实际情况确定，不同地区差异很大，难以衡量，本文主要分析个人缴费和政府补贴。

　　3.2.1 个人缴费
 
　　参加新型农村养老保险的农村居民要缴纳养老保险费。国家规定缴费标准目前设为五个档次：100元、200元、300元、400元和500元，按年缴费，但地方可根据当地实际情况增设缴费档次。参保居民根据自身情况选择缴费档次，多缴多得，国家根据农村居民人均纯收入增长情况适时调整缴费档次。