今年以来，河南农业保险呈现出提速、扩面、增效的发展态势。上半年，全省享受中央财政补贴的农业保险险种由6个增加至10个，范围扩大到全省，小麦、水稻等大宗农作物的保障程度不同程度得到提高，参保农户是上年同期的3.22倍，实现原保费收入6.39亿元，同比增长236.64%，受益农户是上年同期的2.99倍，实现承保利润2.04亿元，是上年同期的4.65倍。

　　面对快速发展的形势，河南保监局始终保持清醒头脑，坚持好字当头，密切关注快速发展过程中出现的苗头性、倾向性问题。在近期对农业大市信阳市的调研过程中，发现水稻保险不足额承保情况较为普遍，经营区域划分不尽合理问题逐渐显现，基层服务体系建设相对滞后的矛盾日益突出。这些问题和矛盾如不及时有效加以解决，风险隐患势必增多，影响农业保险发展的持续性。

　　存在的主要问题

　　（一）种植业保险不足额承保情况较为普遍。

　　信阳市是农业大市、人口大市，水稻种植面积常年稳定在680多万亩，水稻产量占全省粮食总产量的十分之一。在对信阳市下辖的潢川县、固始县、光山县和平桥区的调研过程中了解到，以水稻为代表的种植业不足额承保情况较为普遍。

　　主要表现形式是被保险人的参保面积小于实际种植面积，问题实质是被保险人不足额参保，保险公司不足额承保。主要风险是理赔过程中时常出现受灾面积大于参保面积的情况，如按参保面积理赔，参保农户不理解、当地政府不满意，处理不善容易导致理赔纠纷或投诉上访。如按大于承保面积的实际受灾面积承担赔付责任，保险公司承担的经营风险明显增大，保险公司承保的积极性受到影响。追根溯源，部分农户当初为少缴农业税等历史原因造成了申报的计税面积（财政部门目前按计税面积发放种粮直补）小于实际种植面积，各级财政部门按计税面积给予保险公司保费补贴，保险公司只能以计税面积承保。以潢川县为例，计税面积为84.85万亩，2012年实际种植面积在105万亩左右。

　　随着农业生产向规模化、集约化、现代化的转变，土地流转呈加速趋势，种粮大户以及农业合作社等新型农业生产组织形式应运而生，潢川县现有760多家农业生产专业合作社，有60多万亩土地进行流转。固始县有700多家农业专业合作社，土地流转面积占全县种植面积的10%左右。不足额承保对专业合作社等新型农业生产组织的影响更为直接和严重。

　　一方面，专业合作社要支付土地出让租金（每亩550元-600元/年）、购置大型农机具，投入多、固定成本大，经营风险远大于以自给自足为特征的传统分散生产方式，参加农业保险的积极性更高；另一方面，专业合作社在土地流转过程中由于种种原因使得种植面积大于参保面积（计税面积）的情况更为突出，潜在风险更大。

　　当出现重大灾害风险时，如保险公司按参保面积赔付，专业合作社将由于赔款金额不足难以及时组织恢复再生产，可能导致难以支付出租农户租金的情况发生，进而损害农民的合法权益，甚至引发新的社会矛盾，地方政府对此深表忧虑。

　　（二）经营区域划分方式不尽合理。

　　信阳市水稻保险目前由人保财险和中华保险2家产险公司共同承保。下一步，永安产险将逐步涉足种植业保险。2008年水稻保险试点以来，各县区水稻承保区域主要由当地县、区政府负责，以乡镇为单位进行划分。在固始县为例，县政府办公室以文件形式明确划分2012年水稻保险的经营区域。全县33个乡镇中22个乡镇由人保财险承保，11个乡镇由中华保险承保。

　　随着农业保险深入开展，以行政手段划分经营区域的弊端逐步显现出来。一是标准缺失。调研了解到，县政府主要依据保险公司成立时间早晚、资本实力大小、企业性质等因素综合平衡来划分经营区域，对公司的管控能力、专业水平、服务质量缺少全面考察，划分标准不统一、不透明、不全面。二是市场配置资源的作用未有效发挥。经营区域的划分往往是一次定“终身”，与保险公司的服务质量优劣和经营规范程度缺少必要联系，约束机制不健全，动态调整缺少制度安排，不利于调动保险公司改善服务和规范经营的积极性，而且与农业保险政府引导、市场运作的整体要求也不尽一致。特别是在农业保险经营主体逐步增加、参保农户保险维权意识增强的背景下，合理划分经营区域的呼声越来越高，应尽早从制度设计层面进行完善。

　　（三）基层服务体系建设相对滞后。

　　一是投入相对不足。目前，从事农业保险工作的人员缺、专业力量弱、乡镇网点少等情况普遍存在，特别是在农业保险快速发展的情况下，基层服务体系建设滞后的矛盾更加突出。固始县共有33个乡镇，600多个行政村，面积2946平方公里，而2家开展农业保险公司的县级机构通常有10-15名员工，在乡镇基本没有设立营销服务部，在承保和查勘定损的高峰期，即使全员参与也力不从心，难以保证时效和质量。二是关系没有理顺。调研了解到，承保基础信息核对、登记、保费收缴、凭证发放等工作主要由村干部兼职完成，产险公司主要借助县、乡两级农业保险办公室进行间接管理，村干部与产险公司之间工作关系不明确，激励和约束手段少。对村干部缺少必要的专业培训，对承保基础信息工作质量难以有效管控，代被保险人签名、保险凭证发放不到位、地标信息缺失等问题不同程度的存在，为日后理赔纠纷埋下隐患。

　　完善建议

　　信阳水稻保险存在的上述问题具有一定的代表性，在其他地区的小麦、玉米等大宗农作物保险中也不同程度存在，应坚持“早抓、抓早”的原则，进一步完善政策、健全机制，夯实农业保险发展基础。

　　（一）完善政策。

　　建议财政部门在种植业保费补贴政策中进一步明确按实际种植面积承保，并给予保费补贴。同时，由地方政府牵头，农业部门与国土资源部门负责指导，农业保险承办机构具体落实，采取GPS等专业设备重新核定种植面积，并由政府相关部门加以确认，作为申请保费补贴的重要依据。保险监管部门重点对种植业承保面积等基础信息的真实性进行检查，严禁弄虚作假。

　　（二）健全机制。

　　一是健全农业保险经营评价机制。由保险监管部门制定评价标准，定期对承办保险机构经营规范性、服务时效性、便利性和满意度进行量化评价，着力提高评价的有效性。评价结果作为地方政府选择承办保险机构和划分经营区域的重要参考。二是健全经营区域划分的招投标机制。由地方政府牵头，以农业保险办公室成员单位为主，明确标准，严格程序，采用公开招投标的形式划分经营区域，纪检部门全程监督。以适当形式将农业保险承办机构的服务承诺向社会公开。

　　（三）夯实基础。

　　一是农业保险经营评价为依托督促承办机构合理布局乡镇服务网点，加大服务资源投入，有效延伸服务半径，提升服务能力；二是创新管理方式。尝试采取临时用工形式，由保险公司与具体负责农业保险的村干部签订合同，明确工作职责和报酬，加强监督考核，变间接管理为直接管理，稳步提高基础承保信息的真实性和完整性。