编者按：我们无法抹去巨大自然灾难留下的灰色记忆：1975年8月7日，河南省驻马店等地区台风、暴雨袭，最大24小时雨量为1060毫米，超过当时世界最高记录——美国宾州密士港的782毫米；1976年7月28，一场7.8级的地震瞬间摧毁了当时拥有百万人口的唐山市；2004年12月26日，印尼北部海底9级地震，长逾公里裂缝惊现海底，大海啸汹汹而至；2005年8月28日，美国东南部湾区百年史上最强的飓风卡特里娜肆墨西哥湾地区；2006年，热带风暴“碧利斯”、“珍珠”、超强台风“桑美”袭击我国南部地区……

我们也无法忘记一组组惨痛的数据：1975年的台风、暴雨让河南省驻马店等地区1万多平方公里的土地的58座小型水库在数小时内相继垮坝溃决，近60亿立方米的洪水横流，1015万人受灾，超过2.6万人死难，塌房屋524万间，冲走耕畜30万头，京广线被冲毁102公里，中断行车16天，影响运输46天，直接经济损失近100亿元（按当时价值）；唐山大地震中24万多人丧生，16万多人重伤，直接经济损失达100亿元人民币，而电模拟显示，如果唐山大地震在今天重演，经济损失将超过6000亿元人民币；印尼海啸死亡人数逾50万人，亚及非洲共13个国家受灾，千万人陷于苦难；卡特里娜飓风造成一千余人死亡，灾情惨重的新奥尔良市因位暴涨，城市的80%被淹没，最终宣布全城撤离，飓风使整体受灾面积达23.3万平方公里，总损失估计将达2000亿美元；台风“珍珠”正面袭击广东省、福建省，受灾人口1114.3万人，死亡19人，紧急转移人口103.8万人，3.48万人被困，倒塌房屋14100间，农作物受灾面积19万公顷，，直接经济损失68.83亿元……

重温大悲大痛的灾变史，我们一方面要梳理人类行为带给自然环境怎样的戗害，更重要的一方面，巨灾袭后，人类将如何应对。中国保险监督管理委员会、世界银行、国家民政部、国家环保总局、国家开发银行、利研究所等机构的相关成员已经走在探索的路上，本刊从巨灾风险这个角度切入，围绕巨灾风险的基础究、巨灾损失整体性补偿机制的理论及实证研究、建立和完善中国巨灾保险制度这几个方面，分3期连载，他们的探索成果呈诸于世，期待您的关注。本期刊登连载之二——巨灾损失的整体性补偿机制。 

沉重叩问：巨灾肆虐，我们将何为 

——巨灾风险研究及政府与市场在巨灾风险管理中的作用（之二）

巨灾损失的整体性补偿机制 

用系统论的思想指导巨灾风险管理，发挥政府与市场在巨灾风险管理及巨灾损失补偿的事前、事中、事后全过程中的作用，将市场机制与政府补偿机制紧密结合起来，建立全方位、全过程、多元化的整体性巨灾风险管理体系，这是应对巨灾风险的最好策略。 

一、巨灾使政府补偿机制失去效率对巨灾风险的承担，自古以来就是政府行为中的必有之义，但单纯依靠政府手段无法有效解决巨灾带来的各种问题，纯政府应对的弊端表现在如下方面。

1. 政府补偿机制的事后性特征 

政府作为公共服务的提供者，普遍采取提供危机处理、紧急求援服务等来处理巨灾问题。政府在应对灾难的过程中，发挥的作用往往是事后的，而在灾害发生前的灾害预警、风险管理与防范方面，发挥的作用则显不足。一些国家的政府由于对脆弱性的认识不足和巨灾的发生频率低而不重视规避灾害风险,抑制了事前风险管理，或者说缺乏主动型的风险管理。

2. 政府补偿机制的效率问题 

政府补偿机制是一种非契约性的补偿。在灾害发生后对其造成的损失是否补偿，什么时候补偿，补偿程度如何等方面都存在很大的不确定性，经常造成应该补偿的受灾体没有得到及时的补偿，或补偿的金额不适当等。在现实中，政府对巨灾的补偿机制往往因为其过分强调系统整体的公平性而忽视了个体的自主选择，个体无法通过自我选择来调动参与风险管理的积极性。政府的补偿机制强调的是社会公平，却无法实现较高的补偿效率。 

对政府来说，无论何时何地发生灾害冲击，都会习惯性地运用各种介入手段，社会也要求其承担起维护公共安全的法定职责。灾害发生后，地方政府往往夸大受害损失程度以获得中央政府的更多资助，却并不能保证把钱真正用于灾害救助。

在政府救助和巨灾的灾后重建工程中，也经常暴露出腐败问题。政府补偿机制强调整体公平，无法区分个体的风险特质并区别对待。如在印度，任何一个大的自然灾害后都伴随着管理不当和腐败问题。受灾者在政治争斗中像政治足球一样被踢来踢去，而状态则一天天恶化。2006年美国国会调查委员会公开了两项审计报告，在250万联邦紧急现金救助款申请者中，最高达90万人的个人信息属于重复、无效或伪造。审计人员抽取了247个“房补”和“救助”的申请，发现其中有16%被滥用，被冒领的总金额估计在6亿～14亿美元之间。

3. 政府面对“超大巨灾”的尴尬 

迄今为止，政府公共政策更多地关注受灾地区的重建、抗御飓风等，但忽视了怎么减少和有效补偿“超大巨灾”的可能成本。超大巨灾：在美国巨灾风险管理白皮书中被定义为影响到全美国保险市场无法维持日常经营活动，或巨灾损失超过了保险人的所有者权益的规定比例。应付超大巨灾造成的动辄近百亿美元的损失时，政府需要庞大的财政预算作为后盾，事实上这增加了政府的财政压力，通过增加特别税收、加印货币的方法并不是很好的解决方案。

二、巨灾损失整体性补偿思想

整体性的巨灾风险管理机制与传统的灾害管理模式相比，实现了以下几方面的转变。

第一，实现了从线性模式向非线性的、动态的、发展的模式的转变。传统的灾难管理模式似乎都在遵循一种线性灾害管理模式，即研究灾害问题，提出解决方案，选择其中的一种，然后再转向下一轮灾害问题，这一模式把灾害视为一个静态的问题。由于灾害本身的非线性和动态性的特征，人类应对巨灾时，需要不断整合不同领域的新知识，整体性的巨灾风险管理与巨灾损失补偿机制就是在这样一个更为广阔的视角下，逐渐形成的一种全面的、动态的、发展的机制模式。

第二，实现了由事后的补偿向全过程的巨灾风险管理的转变。整体性的巨灾风险管理机制要求建立全过程的风险管理框架体系，注重事前对灾害系统进行全面的风险评估，包括对孕灾环境稳定性的评估、致灾因子危险性的评估、承灾体脆弱性的评估等，加强减灾防灾工作、建立必要的巨灾预警机制、进行事前的巨灾风险融资等。政府可以组织性开展灾害综合风险评估，可以利用保险这种市场化的手段发挥经济杠杆的作用，对巨灾的风险进行事前的评估与衡量，制定差别化的巨灾管理、巨灾风险转移成本策略，调动个体在巨灾系统中的减灾积极性和能动性。政府以其非市场化的手段，可以改善市场的条件，如通过强制保险立法、制定风险管理政策及规范指引，调动全社会的力量参与巨灾风险管理等。

第三，实现了由依赖国家救援向调动灾害系统作积极的减灾准备的转变。整体性的巨灾损失补偿机制要求由国家减灾调整到区域减灾，高度重视高风险地区的减灾工作；由部门减灾调整到综合减灾，积极推进典型区域综合减灾范式的建设。整体性补偿机制要求积极发挥自我防御的功能，充分利用现有的减灾资源，加强减灾信息共享，降低单个组织和个人的风险水平。通过减灾防灾工作，规划建立灾难预警机制，加强区域经济的减灾能力，把减灾与区域经济的发展有机地整合起来，寻求除害与兴利并举的可持续发展模式，建设接受一定风险水平的安全社区体系。

第四，实现了由主要以工程手段向综合性手段的转变。传统的巨灾风险管理模式是以控制风险为目的的工程类防灾减灾措施为主，如基础工程设施建设和完善，如抗御大地震而改善房屋结构等。整体性的巨灾风险机制不仅重视工程手段减灾，而且以风险管理政策制定等非工程措施、以市场手段、政府行政手段相结合的综合性手段来共同应对巨灾，如调整易灾地区的人口分布、人口密度和改善环境。整体性的巨灾风险管理机制更重视人类活动在灾害与风险形成中的作用，将二者紧密结合起来。由重视减灾抗灾工程向提高区域减灾能力，加强建设区域减灾预案与预警系统等转变。

第五，实现了由单一的经济补偿向恢复系统整体功能的综合目标的转变。在巨灾风险管理及巨灾损失补偿的目标上，整体性的巨灾风险管理机制不仅要求对受灾人群进行灾后的经济补偿，更关注到人文因素，如人文关怀、情感补偿、文化及古文明的保护，生态环境的恢复平衡、社会系统性功能的恢复。

第六，实现了由企图以科技手段消灭巨灾向人与自然和谐发展的模式转变。人类改造自然的目的是为了使地球更适于人类的生存和发展，但许多以此为由的减灾措施，几乎可以肯定不是避免了灾害，而是推迟了灾害发生的时间。有些措施或许可以延迟灾害发生许多年，挽救的损失也可能很大，但最终自然界仍将以比工程规划设计所预想的更严重灾害回报人类。如用于防洪建设的大坝或堤防，反而刺激了在大坝下游、堤防两岸兴建社区，人们误以为是安全的，但是发生超过控制标准的洪水时，反而导致更大范围的、更多的人口遭受灾害。在发生超过控制标准的灾害时，技术性的防护措施将不再提供安全保障。人类对自然的改造活动有时反而导致了区域系统的暴露性增大，系统的脆弱性增加，形成人类应对巨灾的一种悖论。美国新奥尔良市在一天之间被摧毁，即是最生动的例证。因而，整体性巨灾损失补偿机制更强调通过调节人类社会的行为模式，建立正确的灾害风险管理政策，更谨慎地评价社会因素与巨灾损失之间的关联，从而努力倡导人与自然和谐发展的新模式。

第七，实现了由国家承担向全社会共同分担的模式转变。整体性的巨灾损失补偿机制，调动了全社会的资源来共同分担巨灾损失，这比前期主要以区域经济的力量、国家政府的力量应对巨灾更为强大。通过市场与政府两种基本手段的作用，在巨灾损失补偿机制中实现效率与公平。根据巨灾损失的大小及区域经济的承受能力，巨灾在补偿机制中分别由被保险人、保险市场、国际国内再保险市场、巨灾基金、资本市场、政府救援、慈善援助、国际巨灾共同体等逐层共同分担，有效地从时间上和空间上将巨灾的损失分散并使补偿成为更合理、更经济、更可行的一种财务安排。

第八，实现了由短期减灾行为向可持续发展的模式转变。整体性的巨灾补偿机制超越了短期救灾减灾的行为，旨在建立长期的可持续发展模式。灾害导致的环境恶化与生态失衡，影响社会经济，降低生活质量，除了对社会长期的不利影响外，将导致下一轮灾害的发生与灾害后果的强化，阻碍社会可持续发展。整体性的巨灾补偿机制在最大范围内，包括区域、国家乃至世界范围内，建立起一种共同应对巨灾的机制，强化社会行为的协调性，并从资源配置等方面使可持续性的良性循环得到实现。

第九，实现了由局部区域减灾向全球同一生态系统减灾一致行动的转变。国际社会对未来减灾战略给予高度关注。从1999年开始，联合国减灾行动计划由原来的国际减灾十年计划（IDNDR）调整为联合国国际减灾战略计划（ISDR），重视降低人类社会系统对灾害的脆弱性，建立安全世界。地球健康与人类健康同等重要，地球安全与人类安全建设同等必要，风险管理与可持续发展都要保障地球与人类的健康与安全。整体性的巨灾损失补偿机制是可持续发展与风险管理相结合的新模式，我们不能期望我们生存的地球和生活的世界是完全安全的，只有可能在接受一定风险水平条件下的可持续发展模式。整体性巨灾风险管理重视从全球气候变化、经济全球化、世界城镇化等自然与人文过程引发或孕育的新的灾害风险，积极寻求人与自然和谐发展的模式。

有效地进行巨灾损失补偿同样是一个复杂的系统工程，涉及到社会、政治、经济的各个方面，需要从管理机制、运行机制、法规、技术支撑体系和能力建设等多方面进行整合，形成一体化的框架体系。整合的巨灾补偿机制可以通过整体系统各部分之间的有机联系，发挥各子系统的作用，在全社会通过整体性的巨灾损失补偿机制作用的发挥，实现巨灾损失补偿的公平与效率。但现实社会中，怎样运行的机制才是可行的，其整合能力、调动资源的能力、协调发挥整体功能的能力可以达到怎样的程度，则是需要另行探讨的问题。

三、政府与市场在整体性巨灾损失补偿机制中的定位

政府与市场是整体性巨灾损失补偿机制的两极，各有其职，共同存在，任何一者都不可少。

政府支持是市场机制发挥作用的一个重要条件，迄今为止，还从来没有看到过有权威的证据显示仅凭私营市场的能力而没有政府的支持可以独立解决巨灾问题的成功案例。在整体性的补偿机制中，政府参与补偿的方式与参与补偿的程度是应当关注的重要问题。

当市场机制失灵的时候，政府的介入可以恢复市场功能，促使市场发挥作用。政府是市场中“看得见的手”，政府机制可以以补贴、补助手段促进市场机制发挥作用，恢复市场的功能，通过市场手段来实现经济社会系统在巨灾损失补偿方面的公平与效率。另一种情况下，在政府补偿机制因强调公平性而无法达到效率的情况下，发挥市场机制的作用，可以突破政府机制中地域性的限制，如再保险市场在全球资本市场实现风险的分摊，使大数法则在更大范围内应用。

传统保险理论将巨灾排斥在外，单纯的保险市场补偿机制在巨灾面前失灵，将市场功能与政府功能加以综合应用的整体性补偿机制在巨灾损失补偿方面可以发挥系统整体的作用，可提高巨灾的可保性。政府补偿机制与市场补偿机制的有机结合，可以使经济社会承担巨灾风险的能力逐步扩大。

通过应用政府手段，可以有效地限制投保人在巨灾保险市场中的逆选择倾向，使风险集合更符合随机性的原则。政府的介入制定巨灾保险费率，是根据风险的状况进行完全精算或不完全精算的结果，因而可以增强巨灾保险在经济上的可行性。通过形成巨灾保险基金，及规范巨灾基金的运作，发行巨灾债券等措施使巨灾的损失得以分摊，政府在灾后所作的税收减免、财政补贴也使巨灾管理的成本降低，使巨灾补偿机制的经济上的可行性加强。

1.区分政府的巨灾风险责任与市场的巨灾风险责任清晰地界定政府与市场在巨灾风险管理中的责任与功能，乃是建立整体性巨灾风险管理框架的关键。

（1）政府的功能表现政 

府在管理巨灾的过程中，通过紧急救助、提供住房及其他补偿，提供恢复重建的资金，而事前的补偿则表现为政府对巨灾补偿的一种承诺，或政府对再保险的支持承诺。政府在对巨灾保险项目提供支持的过程中，首先以国家风险融资来提供财政支持，这被普遍认为是最有效、最经济的一种方法，使得所有收入阶层的大众可以获得巨灾保险的保障，而不会造成对当地保险市场的扭曲和损坏。再者，政府对低收入阶层可以提供巨灾保险的保费补贴，是一种在市场发展的初级阶段能迅速有效地提升市场能量的很好的途径。

政府可以发挥如下重要作用：①巨灾风险管理。政府应该重视巨灾的事前风险管理，提前介入进行巨灾风险分析、巨灾风险防范工作，制定建筑标准与制度、利用各种财政手段进行巨灾风险融资等。②资金支持。当发生严重巨灾事件时，政府可以充当最终再保险人的角色，为巨灾基金提供偿付能力担保，同时对于严重程度稍弱但更为经常性的灾害事件则鼓励向全球再保险市场进行风险转移，提供再保险的支持承诺。政府可以直接提供恢复重建的资金。③制度政策的支持。政府可以为保险体系运行提供可行的监管、制度和税收框架设计、土地规划利用的规定。可以建立巨灾基金的优惠税收政策、建立巨灾保险制度、强制保险立法等，政府可以发挥灾害管理制度检查、激励的作用。④审计与监督。政府对保险项目的实施进行监管，以保证其管理和总体偿付能力的质量。政府可以通过保证其在项目董事会中的代表席位，来参与这些项目的治理。⑤公众教育。政府可以加强社会民众的（风险）意识以及加强灾害保险方面的教育。⑥政府救援。政府可以参与为那些穷人提供财政支持以保证他们能够参与到巨灾保险项目中来。在灾后紧急贷款给受灾的企业和个人，提供住房及其他补偿。

（2）保险市场的功能

在整体性的补偿机制中，保险是完善灾害管理体制和机制的核心。将保险与其他政策工具配合使用，可以充分发挥风险管理作用，减少巨灾损失，并向受灾者提供财务支持的作用。建立联动机制，集中顶尖人才分析保险与再保险在巨灾风险管理方面，过去、现在、未来都将发挥的重要作用。此外，保险还应与银行和金融机构、房地产、建筑业以及政府公共机构密切合作。

保险与其他政策工具相比具有一个明显的优点，即它鼓励个人在灾前采取减灾措施，并给予费率优惠，在灾后给这部分受灾的人损失补偿。而对保险来说，其有效发挥作用通过要求有风险的人必须承担一定的在风险地区生活居住的成本，没有保险这些人将很少有采取减灾措施的积极性，并在灾后得不到保险补偿而只能依靠其他人的慈善捐助。世界各国保险业在灾害风险管理和灾害损失补偿体系中占有极为重要的位置，其作用不仅限于灾害损失的事后补偿，而是贯穿于事前的防范、事中的监督管理全过程。保险手段可以把市场化的风险管理、风险转移、风险分散和损失补偿手段引入到灾害管理体系中，形成有效的灾害补偿机制和体制。

——巨灾产品定价。保险市场可以利用其精算的资源在灾害保险产品的定价方面提供经验数据支持。

——巨灾产品销售、核保及服务。保险市场可以利用其完善的系统网络资源，将灾害保险产品及时地传递到需要者的手中，同时提供对大众的巨灾保险产品的服务。

——巨灾风险管理。保险是建立在事前风险防范基础上，可以对巨灾进行有效的风险管理包括事前的风险评估、建立风险模型、减灾工程管理、防灾防损工作等。

——理赔及支付。保险市场通常可以很好地应对巨灾后的大量理赔工作，补偿款的发放、补偿资格的审核等各项工作。在定损的过程中可以通过保险公估人的介入，减轻政府的大量工作，也更具有第三方的公正性。按契约式的补偿可以降低政府灾后补贴的不确定性。

——巨灾保险项目管理。

——风险融资。保险市场可以通过巨灾保险、巨灾再保险、或融资等市场化的手段，对巨灾损失进行事前的风险融资，有效解决财务负担的问题。有助于解决政府在巨灾补偿中面临的财政压力，将一种灾前的确定性的小额支付来规避巨额的灾后损失补偿。 

2.国家巨灾风险管理的主要步骤及流程（见表1所列）

构建和加强国家灾害防御及应急系统：这个系统是一个综合的、交叉的网络结构，是多元化、多层次的，应从全方位、多角度、全过程和整体上采取措施进行防灾、减灾和灾后重建。这需要政府政策支持及规划，协调重组机构、建立立法及监管的框架，强化参与机制，制定减灾政策及进行制度改革，完善国家的行动计划。

3.建立整体性巨灾损失补偿机制

在整体性巨灾补偿机制中，要求由不同的补偿主体对受灾的客体进行合理补偿；要求对市场与政府进行不同的角色定位；要求合理划分市场机制的功能区域，及政府机制的功能区域；要求解决具体的细节问题：如决定受灾者承担损失的比例，决定由谁来支付费用，决定交易的成本，设立创造和激励人们从物质方面、经济方面实施风险管理的机制；但是，更为重要的是，要理清保险补偿机制与政府补偿机制之间错综复杂的关系，有效地整合市场与政府，形成互动促进的共同作用，避免因系统中不同主体之间的摩擦与内耗影响系统整体功能的发挥。在巨灾的整体性补偿机制中，应发挥各种补偿主体的作用对巨灾造成的损失进行补偿。有市场化的保险补偿，如巨灾保险的保险金，有来自政府的补偿，如政府紧急救援、灾后援助、慈善救助及救济，以及企业与个人，共同对巨灾造成的人员伤亡、企业损失、居民损失、环境损害、精神损害进行补偿。

巨灾损失的整体性补偿机制可用图1很好地加以说明。

（1）基础层是由被保险人及未投保的个体所组成，他们承担了一定的巨灾损失。被保险人承担的方式为以免赔额或自留额加以承担，而未投保的个体则需要承担全部的巨灾对其个人和家庭造成的损失。

（2）在建立灾害保险制度的国家，不同的被保险人的损失被分担，由原保险人来承担一定份额及比例，原保险人通过市场化的保险机制将巨灾的损失在不同的被保险人之间进行分摊，以再保险的方式进一步分摊到再保险市场，扩大了巨灾损失的承载面。

（3）原保险人通过再保险的方式，将巨灾损失进一步分摊到国内、国际再保险市场。

（4）以风险融资的方式，巨灾风险证劵化产品进入资本市场，所有在资本市场购买巨灾权益类产品的人都成为巨灾的分担者，巨灾分担面再一次扩大。

（5）国家、政府作为最终的保险人（再保险人）承担的是较高层次的巨灾损失。

（6）当巨灾损失的量已超出一国政府的财力及支付能力时，则需要国际间的援助。 

随着巨灾分担的层次增多，参与承担巨灾损失的主体增多，整体性巨灾损失承担机制，有效地将巨灾损失分摊到不同的主体和个人，从而达到充分整合系统中各种资源，调动所有参与者的积极性共同应对巨灾的目的，使社会中应对巨灾的各种主体以巨灾补偿机制的方式联结起来，形成应对巨灾损失的系统整体力量。（待续）

本文来源于2006年10月15日《交通企业管理》。