如何破解农险保障不足之困？

我国从2007年开始试点农业保险保费补贴，几年来，中央财政不断加大对农业保险保费补贴的预算安排力度，预算安排资金从2007年的21.5亿元增长至2011年的97.06亿元，年均增长45.8%。但尽管如此，落实到每个农民的赔付额依然显得有些保障不足，原因何在？

　　在我国，农业保险补贴险种普遍按照“广覆盖、低保障”的原则来确定保障水平，即保险金额主要根据种植业和养殖业在生产过程中耗费的物化成本的一定比例进行确定。在这种情况下，尽管各级财政补贴的比例总体较高，农民自己缴纳保费较少，但在“保成本”的情况下，保险金额不免偏低。

　　内蒙古自治区是我国最初进行农业保险补贴试点的6个省、市、自治区之一。最初的补贴品种只有玉米、小麦、大豆、油料作物（如葵花籽、胡麻）四种。土豆保险在2009年被纳入内蒙古自治区农业保险补贴范围内，并在2010年正式进入国家财政补贴。

　　“内蒙古自治区土豆保险每亩最高400元的保额是按照2009年的物化成本标准制定的。随着近几年物价的提高、新生产技术的使用等，一亩土豆物化成本早已提高。”乌兰察布市首位农业保险领导小组组长武三娃说。目前，一亩旱地土豆的物化成本大概需要600多元，水地的物化成本则要在2000元左右。但由于种植水地的产量是旱地的3倍左右，大部分农民都会选择种植水地土豆。在这种情况下，400元的保额就更显得捉襟见肘。

　　“保险公司也希望农险的保额能够提高。”安华农险乌兰察布中心支公司总经理温东海说，“农业保险的费率是以商业保险公司不亏不赚为原则制定的，一般是固定的，保额提高，保险公司也能多收点保费。但这样就意味着政府补贴和老百姓交的保费也会增多。”

　　“财政补贴有限是提高农险保额的最大障碍。”武三娃说，“尤其是在盟市、旗县财政，根本无法负担起。”2009年，乌兰察布市第一年试点土豆保险补贴时并没有中央财政补贴，400多万亩只保了200多万亩。

　　武三娃的观点与农业保险专家不谋而合。首都经济贸易大学社会保障研究中心副主任朱俊生表示，在我国，农业大省往往是财政小省。虽然我国中央财政的补贴力度较大，但是由于地方财政难以负担，导致农险保额难以提升，“这就容易形成越穷的地区，农业保险保额越小的怪圈”。

　　调整各级财政补贴份额的结构是相对可操作性较强的方式之一，“从对地方各级财政的分析来看，省级政府财政较为充裕，地、市、县级财政较为紧张，可通过加大中央财政和省级财政的补贴比重，减少地、市、县的财政补贴比重方式达到提高农险补贴的目的，以此增加农业保险的保额。”朱俊生说。

　　此外，尽早健全农险巨灾风险分散机制也是提高农业保险保障程度的重要举措。从国内外的经验来看，处置农业保险巨灾风险的方法有很多，如尽可能增加风险单位、扩大承保面；组织再保险；建立巨灾风险准备基金；由公共财政“兜底”、借款或发行财政担保的债券；建立相互保险与合作保险的巨灾吸纳机制；创新指数化保险；巨灾风险证券化；发行农业巨灾彩票等。目前，国内大部分地区农业保险的巨灾分散机制主要还停留在购买再保险、建立巨灾风险准备金等方式。

　　朱俊生表示，类似乌兰察布“十年九旱”的地区，实际上并不符合农业保险的承保原理。“旱灾属于系统性风险，传统的产量保险对此难以应对，可以通过开展天气指数保险等技术创新方式来缓解风险，在有效避免道德风险及逆选择问题的同时，可以降低保险公司的运营成本，提高保障。”

　　事实上，国内已有保险公司开展了天气指数保险，如国元保险在安徽开展的小麦天气指数保险等，但这与当地政府的支持密不可分。在农险的技术和机制创新上，如只有保险公司单方面推进，就会显得有点势单力薄。安华农险相关负责人对记者表示，该公司已经开发了天气指数保险，但在向气象局协商提供相关数据时遇到了问题，“气象局的数据一般不会免费提供给保险公司，但如果按照正常价格购买的话，保险公司根本负担不起”。

　　10月24日，酝酿多时的《农业保险条例(草案)》终于获批。从之前公布的《农业保险条例（征求意见稿）》来看，国务院将建立由国家发改委、民政部门、财税部门、水利部门、农业行政主管部门、林业行政主管部门、气象部门和保险监督管理机构等部门参加的农业保险工作协调机制，指导和协调全国农业保险工作。“农险的发展需要各方协调推进，我们期待将要建立的协调机制能够真正解决农险发展中遇到的问题。”该负责人说。